进入新世纪以来，在实现义务教育均衡背景下，全国很多地区都在区域范围内开展了教师交流制度。

 

　　作为实现义务教育均衡过程中一项具有普遍性、常规性的政策工具，教师交流的合理性不但被详尽论证，而且已经被纳入到义务教育法之中。各地方政府作为主要的政策阐释者与执行者，也在不遗余力地不断完善地方教师交流制度细节。

 

　　T市作为最早开启区域教师交流政策的地方政府之一。2006年至2009年期间曾经在市内五区开展了所谓的“刚性教师交流”。选择教师交流作为实现义务教育均衡的政策工具，其主要假设是导致义务教育不均衡的择校问题的根本原因是择师。因此，实现教师资源配置均衡，择校问题会得到缓解，义务教育会逐步趋于均衡。2012年1月，《T市义务教育条例》开始实施。T市地方教育行政部门表示：将不断深化教师交流制度，将教师交流作为均衡配置教师资源的主渠道。然而，教师交流是否与义务教育均衡具有绝对必然的联系，作为参与教师交流的重要群体教师，其对教师交流政策却有着不同的认识。

 

　　在实现义务教育均衡的策略选择过程中，教师交流被视为政策工具，教师作为该政策工具的施为对象，俨然也被赋予了工具属性。然而，T市教师交流过程却呈现了教师作为政策工具的特殊性，并以其自身的力量表明任何政策工具选择，都不能不考虑政策工具自身的属性。

 

　　一、教师交流作为政策工具1936年。Lasswell出版著作(Politics：Who GetsWhat，When，How．》，开启了政策工具研究的序幕。其后的数十年，政策工具研究经历了从具体工具的描述性界定到政策工具分类的转化以及政策工具概念及理论在社会不同领域的应用。二十世纪80年代以来，“政策工具”概念逐步从经济领域向社会其他领域的过度和转化，包括教育领域。

 

　　国内学者倾向于从管理过程的角度解释政策工具。如，“政策工具(policy instruments)，或称为治理工具(tools of govemance)、·政府工具(tools ofgovernment)，是把公共管理目标转换为具体行动的途径和机制的统称。”[11“政策工具是政府治理的手段和途径，是政策目标与结果之间的桥梁。”12]因此，站在政策过程的角度，当政策制定之后，影响政策有效执行的一个关键因素。就是能否选择恰当的政策工具。在这一意义上，著名的公共管理专家胡德(C．Hood)认为。政策执行就是工具选择的管理过程。

 

　　从政策工具概念产生之初。关于政策工具分类的探索和思考就已经开始。站在不同角度，可以形成不同的政策工具分类。如强制性政策工具与非强制性政策工具：市场化的政策工具与行政指令性的政策工具。

 

　　麦克唐纳尔和艾莫尔根据工具所要获得的目标将政策工具分为四类，即命令性工具、激励性工具、能力建立工具和系统变化工具。嗍这种划分可以进一步描述为强制性规范工具一命令性工具，非强制性规范工具一激励性工具，内部强化型的能力建立工具，以及外部强化性的系统变化工具。

 

　　政府选择政策工具受到多重因素的影响。政府选择政策工具受到多重因素的影响。首先，有待解决的实践问题的性质；其次，既往有关解决该实践问题的经验模式及做法；第三，政策工具特征及分类；第四，政策工具实施对象的特点及可能反应；第五，决策者的主观偏好。因此，从政策工具的角度观察政策执行过程，能够检测政策工具能否有助于实现政策既定目标，能够了解政策工具是否适切及有效。可见，政策工具视角之所以受到公共政策学者的重视，主要原因在于第一，政策工具研究能够透视出政策理论与政策实践之间的差距：第二，政策工具研究能够提高政策执行效果”。因此，从政策工具的角度观察政策执行过程，能够检测政策工具能否有助于实现政策既定目标，能够了解政策工具是否适切及有效。可见，政策工具视角之所以受到公共政策学者的重视，主要原因在于第一，政策工具研究能够透视出政策理论与政策实践之间的差距；第二，政策工具研究能够提高政策执行效果。

 

　　为实现区域义务教育均衡的目标，T市在2005年提出了“学区化管理”的理念，即在教育行政区内部根据学校地理位置将学校整合为若干学区，通过学区局部均衡逐步实现区域均衡。而在学区化管理的目标构想中，教师交流成为实现义务教育局部均衡的突破口和首选政策工具。2005年，T市教育局颁发了《关于进一步推进中小学干部教师交流工作的意见》。提出通过政策引导教师合理交流，使教师从“学校人”、“学区人”进一步走向“系统人”，力争3至6年后。使全市中小学教师资源基本实现均衡配置。同时，T市对教师交流方向，教师交流范围、教师交流比例，以及教师交流性质和教师交流模式提出了规范性要求。其中，“人走关系动”是T市教师交流的重要特征，即交流教师调转人事关系。同时，将交流作为教师晋职的必要条件。

 

　　从政策工具分类的角度审视T市中小学教师交流，对于政策工具的对象群体— — 教师来说。T市教育行政部门主要采取的指导性教师交流模式具有指令性工具特征，而以“人动关系走”这一规范性要求确保实现实质性教师交流也是命令性工具的体现；另一方面，“晋职必交流”虽然具有激励色彩，但在执行过程中，却需要仰仗执行环境的保障力量。命令性工具与激励性工具都作为教师生活环境所提供的规范性工具；此外，作用于教师的政策工具还包括教师自身的参与性、创造性力量，这就是能力建立工具；而作为教师与外部建立联系的政策工具则是系统变化工具。

 

　　可见，在T市教师交流政策执行过程中，规范性工具占据主导地位，而教师主动参与的能力建立工具缺乏应有的地位，T市教师交流政策实施更能反映该政策的刚性特征。

 

　　二、T市刚性教师交流政策实施及问题：激进而功利尽管从T市教育行政部门的角度来看，教师交流政策从2003年就开始酝酿，并以不同的方式已经开展，但2006年暑期T市开展的教师交流还是令很多教师措手不及。政策实施伊始，在对80名交流教师的调查中，有1／3教师认为教师交流政策出台比较突然，对此在心理上和对政策的理解上等都没有准备。

 

　　赛晓序认为“人们往往只是从改革速度快慢的角度去理解。事实上，激进改革与渐进改革的差别不仅是广泛的，而且是深刻的，从改革的方式、方法，到改革的性质、目标，都各不相同。全方位地透视和对比激进改革与渐进改革，二者的差别主要体现在改革的具体内容和步骤问题、改革的‘速率’问题、改革的局部和整体问题、改革中的‘破’与‘立’问题、改革的过渡性制度安排问题、改革中的双轨制问题、改革中的试验与设计问题、改革中的收益分配问题、改革的性质和目标问题等九个方面。”唧市中小学教师交流政策在政策目标、政策内容、政策实施过程等方面都展示出激进改革的态势。

 

　　(一)教师交流政策目标的激进性教师交流政策的激进性主要体现在政策目标定位上。该政策的目标定位具有如下特征：第一，对于政策结果的考虑多于对于过程的考虑。如：强调“通过3-6年的教师交流，实现T市教师质量均衡”的宏大目标，但却没有考虑到实现目标过程中的阻碍与难度，特别是教师如何衡量教师质量均衡；第二，政策执行过程中目标不断受到行政领导的强化。比如2006年教师交流之后，有领导说要在三年内，将T市内中小学专任教师交流一遍。这种过多关注政策结果，急功近利树目标，赶超式的行为与做法是行政激进方式的重要体现。

 

　　(二)教师交流政策激进还表现为交流教师覆盖范围广2006年，T市市内所有行政区同步开展教师交流。其中涉及到87所小学，189所初中。涉及到12686名专职教师和67万学生。2005年，T市教师交流确定了20％的专职教师进行交流；2006年规定15％的专职教师进行交流。据统计，T市三年教师交流年均交流教师2000人。

 

　　(三)教师交流政策的功利性表现政策功利性的主要表现是重视结果轻视过程。

 

　　第一，T市中小学教师交流大规模展开之前，对教师群体是否具有交流意愿没有展开调查。

 

　　T市教育局2006年开展的大规模教师交流。在决策之初，并没有围绕政策对T市中小学教师群体展开调研，因此，教师是否认同教师交流政策、能否接受教师交流、参与教师交流等信息直到政策执行之时才得以发现。

 

　　2006年，开展大规模交流之后，T市教育局基教处曾经协同教育研究部门针对教师交流实旋过程进行调查，发现：有40％的教师明确表示不同意交流：有72％的教师不能接受“人走关系动” 的交流方式；有73％的教师认为交流后会遇到一些实际困难：有87％的教师对目前的工资福利待遇不满意。

 

　　第二，教育行政部门特别关注教师交流比例是否完成：

 

　　第三，教师交流政策规范多用“速度”规划政策进展，而缺乏对教师交流政策执行其他指标的考量。比如：教师对教师交流政策的认同情况，教师对将教师交流作为师资管理的常规模式的认识等等。

 

　　第四，多用数量来衡量教师交流任务是否完成，缺乏对教师交流效果的综合评价。

 

　　第五，T市教师交流制度执行过程中存在政策缩水现象，以及象征性执行、选择性执行、替换式执行及附加式执行等现象。

 

　　政策执行缩水主要指政策执行没有完全按照政策规范和规定的要求来进行的现象。T市中小学教师交流缩水的主要表现是“交流教师优先晋职”执行过程前后不一。

 

　　在T市中小学教师交流的所有规范中。教师们对交流教师优先晋职这一条的反映是最为强烈的。调查显示：能够促使教师自愿交流的第二个激励条件就是优先晋职。而在T市教师交流的实际过程中．同工同酬已经是教师交流的前提条件，在这种情况下，优先晋职显得尤为重要。

 

　　但恰恰是优先晋职这一条成为T市中小学教师交流未能得以贯彻始终的根本原因。调查中了解到：

 

　　2007年的交流很大程度上受到2006年交流情况的影响，而能否保证交流教师在同等条件下优先晋职成为教师们是否选择参加交流的主要参照点。因此。实际上的情况是，交流教师在晋职方面的情况复杂不一。口径上的不一致对2007年教师们的选择造成了很大的影响。如访谈中有的教师说：“第一年参加教师交流的教师，大部分在同一年完成了职称晋级．给同样符合条件而没参加交流的教师给予一定的影响。”

 

　　也有的教师提到“第一届交流教师政策落实的很好，但是所谓的交流基本是为了解决晋级问题，并非是为了实现教师的有效流动，因为面临很多的现实难题。

 

　　另外教师的流动也不利于教师的合理梯次培养．因为各个学校的发展要求不一样，没有整体的保障，所以现在各校突出校本教研实际上就是培养适合自己学校的教师。

 

　　此外，我们从P区教育局执行中小学教师交流历年的交流方案中，也比较出各年度有关“交流教师优先晋职”这条规范的不同处理方式。2006年的交流方案在第二点“交流方式”中明确规定“在评定职称时．可给予优先考虑。”但此后几年的交流方案中对此都没有任何提法。

 

　　从T市教师交流制度及其执行过程来看．教育行政部门有关教师交流的规范性要求是该制度实施中的主要依据和标准。这说明。T市的中小学教师交流是以政府强制力量保证的自上而下的教育改革。教师作为交流政策的施为对象，在教育政策过程中仅仅作为接受者和执行者的角色。

 

　　从政策工具类别的角度审视T市教师交流政策实施过程，基本依靠外部政策工具，包括命令性工具和激励性工具；而缺乏源于教师自身的能力建立工具；同时，教师交流政策也没有与其他教育制度建立联系，共同服务于区域义务教育均衡的政策目标。而更为紧要的是：T市教师政策中在关于教9币“人动关系走”与“晋职必交流”两条激励性政策工具与政策目标“学区人”、“系统人”的内部矛盾。造成这种局面的基本原因是对教师作为政策施为对象特殊性的忽视。

 

　　教师作为教育资源所具有的公共性，以及在教师交流制度中，教师不仅仅作为政策作用的客体而存在。教师也是政策的预期目标等特性都在教师交流政策执行过程中没有得到应有的重视。三、教师作为政策工具的反思“对于政策工具的考察，在很大程度上能够解释政府在制定政策时是如何进行政策选择的 ”[6rr市教师交流制度实施的过程，使我们了解到该制度设计中对于“教师”因素的忽视。作为教师交流制度的施为对象，教师因素具有区别于其他教育资源的特殊性。

 

　　(一)教师资源具有创造性，要充分考虑教师工具的可持续性特征如何定位“教师交流”取决于如何定位“教师”。教师作为教育改革的工具具有区别于其他工具的特殊性：首先教师是知识生产工具，以创造性为基础，以自主性为条件，以可持续发展为目的。进一步深入开展教育改革，离不开对教师在当代社会中的地位和功能进行反思。并在教育制度层面加以确认。

 

　　T市中小学教师交流作为自上而下的教育决策，在决策和政策实施过程中，对于教师个体利益、教师职业特征的考虑是非常不充分的，将教师作为与其他可分配性教育资源等而视之，就是忽视了教师资源的根本特点。

 

　　1．教师是发展性的存在，而非“不可再生资源”。

 

　　教师是知识的创造者，也就是说任何教育改革都需要首先考虑到教师自身是否能够发展。教师发展是学生发展、教育发展的前提和基础。这种理念就是将教师视为发展性的存在，因此，与当前教师交流“择校即择师”的假设是完全不同的。为此也构成了教师交流政策不同的出发点和解决渠道。

 

　　2．从教师职业本质上看。教师职业与交流具有内在的耦合性。教师的发展与知识的发展具有正相关。

 

　　古往今来，最具有创造性的教学模式都与教师交流密不可分。这与知识在流动中实现增长的性质密切相关。在这一意义上，教师这种职业从产生之初，就具有交流的内在要求。但如何实现从古代教师的自主交流到现代学校规模化管理背景下的有序交流，需要从制度层面进行理性的设计。

 

　　基于上述认识，T市中小学教师交流在制度设计中提到的“学区人”“系统人”的确打破了多年来教育领域对教师的传统认识，即教师是学校人，开启了教师作为“职业人”的观念更新。

 

　　3．从基础教育作为公共服务的角度看。要求通过教师有序流动确保公共服务的均等性。教师资源均衡只是基础教育均衡的必要条件，而非充分条件。而且，实现教师资源均衡，不一定非要通过交流的方式来实现，教师培训也是一种必要的手段。

 

　　上述三点之间具有内在的不可逾越的次序。即只有在考虑了上述两点之后，即从教师作为个性化存在的完整的人，从教师职业本身的内在规定性出发，之后，才能站在基础教育提供公共服务的角度出发，实现教师交流制度的人性化、规范化。从均衡师资的角度，也能一目了然政策所要实现的目标是实现教师所占有的知识和能力的分配。在此种理念下，教师作为知识能力的载体，成为政策分配的对象。显而易见，这种分配观念，将教师的知识能力作为稳定的存在物，从而忽视了教师作为人的自主性特征。这与当代教育对教师的基本认定是截然相悖的。无论从哪个角度来看。教师交流决策本身是需要从反思“教师身份”来人手的。

 

　　(二)教师工具具有栽体性和综合性，避免对教师工具的单一化定位教师作为工具，是其他众多工具落实的载体，具有综合性特征。为此，应当从师资管理综合改革的角度对“教师交流”进行制度设计。

 

　　1．从将教师交流作为师资管理的常规模式的角度重新进行制度设计。T市中小学教师交流政策强调要将“教师交流”作为“中小学干部人事制度的一项重大改革”，但在具体实施中，却没有将教师交流与师资管理的其他策略很好的加以融合。其中，既包括与原有政策的融合，比如核岗定编，教师聘任制以及评聘结合改革，也包括与一些新出台的政策，比如绩效工资、教师培训等相结合。

 

　　2．避免将“教师交流”功能片面化。T市教育行政部门在政策实施过程中将教师交流作为实现义务教育均衡的工具，这种定位具有极大的片面性。最主要的根源是仅仅将教师视为“资源”，而非活生生的人。

 

　　而且，教师改革“牵一发动全身”，为此要从师资管理综合改革的角度全面思考教师问题。

 

　　3．要提高“同工同酬”与“交流教师晋职优先”两条规范的法律保障效力。教师同工同酬、交流教师优先晋职是教师交流的两条重要保障性条件。

 

　　收入差距是影响教师队伍稳定的一个重要因素。

 

　　在义务教育领域，教师收入差距主要表现在重点与非重点学校、重点与非重点学科，以及农村和城市的教师之间。当前，在优质学校与薄弱学校的鸿沟面前，教师还会受到课时多少的影响而导致收入差距拉大。而晋职则是对教师发展权的保障。此两项规范对教师的职业认同影响很大。

 

　　(三)教师资源具有循环性和参与评价性，避免对教师的短视性认识教师在教育改革中是参与者，也是评价者。而且，教师对教育改革的评价会影响教育参与当下及未来的教育改革的态度和行为选择。为此，要从政策过程的角度将政策设计更严谨化。

 

　　1．政策设计阶段要对政策对象群体利益有较为充分的调查。

 

　　对于一项政策来说，怎么细致也不为过。事前调查包括：对政策涉及到的不同对象群体的调查；对新政策与原有政策之间关系的必要考察；对新政策可能引发的相关问题进行预测与分析。

 

　　2．政策执行阶段，要确保严格按照政策规范运行，并能一以贯之。

 

　　T市中小学教师交流过程中存在的政策失灵、政策无效等现象，最主要的原因是没有将政策规范贯彻始终。从而导致政策权威在教9币群体中的贬值，而且也对未来的各项教育改革政策的实施带来很多不利后果。为此，需要通过增强政策的法律效力，以法律的强制力保障政策的实施。

 

　　事实上，教师交流是有法律依据的。2006年6月发布的《中华人民共和国义务教育法》第四章第32条规定：“县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设”。2010年初，教育部印发《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》中，这一宗旨进一步得到强调。2010年7月30日发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010—2020年)对此的表述是完全一致的：“实行县(区)域内教师、校长交流制度”(第四章第9条)。

 

　　教师交流虽然已经有了法律依据。但从时间来看，与多年来已经形成的“教师职业”认识相比，2006年以来有关教师交流的法律规定本身的强制力和影响力在实践层面还没有发挥效力。

 

　　3．将教师交流制度与教师管理体系融为一体。

 

　　2010年，T市教师交流政策实施三年后，教师群体对教师交流政策认同的调查显示：多数T市教师认为刚性教育交流政策已经停止。但此时，T市教育行政部门正在着手于中小学教师人事制度改革工作，一时间'冈U性教师交流制度转化为柔性教师交流制度，刚性教师交流制度期间参与交流的教师遗留问题，诸如晋职问题，人事关系问题等也被搁置。这是教师交流制度与其他教师管理制度分割的后果。因此，有必要从教师管理制度体系的角度思考和设计单项教师制度。

 

　　综上所述，政策工具视角下，教师交流政策从设计到执行都必须思考教师资源的特殊性。并据此选择有效的教育政策工具。

 

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