我国当代的社会转型，从某种意义说是从一个计划经济时代形成的“国家共同体”向不同社会部门和社会领域分化的过程。这种社会转型的根本特征就是政治领域的民主化、经济领域的市场化、社会领域的自治化。这个社会结构变迁趋势的发展必然形成既相互联系又彼此独立的政治领域、市场领域和社会领域这样一个新的社会结构。同时，社会转型必然使制度问题凸显，社会转型与制度之间存在着历史与逻辑的内在关联性，正是社会的现代转型促使人们认真思考和全面研究有关制度的各种问题，社会转型实质上就是制度整体性或局部性的转变。建设现代学校制度正是产生于我国由计划经济体制向市场经济体制转型的特殊历史时期，是我国基础教育在投资体制和办学体制改革的进程中，一些试图进行制度创新的学校为适应社会主义市场经济体制所做出的一种选择。

 

　　一、现代学校制度的内涵解析

 

　　(一)制度和学校制度的基本概念在汉语中，“制”有节制、闲置的意思，“度”有尺度、标准的意思，二者结合起来，表明“制度”在一般意义上是节制人们行为的尺度。伊万·伊里奇用希腊神话解释了制度产生的原因及其功用。无所不给的潘多拉让所有的罪恶都从其“盒子”中逃出，但却把希望关闭在盒中。人类社会就是努力建立各种制度力图把四处蔓延的各种罪恶圈闭起来的普罗米修斯型人的历史。这个过程伴随着希望的破灭和期待的膨胀，伴随着传奇的稀少与筹划的细密。人类用制度封杀了罪恶的同时，却破灭了所有的希望。一个明显的例子就是，希腊人就已经开始尝试着建立一个理性的权威主义社会，编制着用以对付四处蔓延的罪恶的各种制度。

 

　　例如，原始人通过使个人按神话所示参与各种祭祀仪式而将社会文化传于个人，古希腊人则仅仅将通过教育而使自己适应于前人所建立的各种制度的市民视为真正的人。

 

　　大多数研究者都从作为人们社会行为的规范体系和作为人们社会关系的规范体系两个角度对制度加以界定。制度是“要求大家共同遵守的办事规程或行动准则” ，“康芒斯所说的制度是指约束个人行动的集体行动而言。”“诺斯说，制度是一种社会博弈规则，使人们所创造的用以限制人们相互交往的行为的框架。”“格鲁奇认为，各种类型的制度都具有规则性、系统性或规律性的共同点。” 对以上观点总结概括可知，制度指的是用来指导和约束个人或组织的社会行为，用来调节人与人之问、组织与组织之间或人与组织之间的社会关系的规则。鉴于学校作为一种特殊的社会组织，其内部隐藏有更多的隐 因素，以及目前理论界对现代学校制度的研究现状可知，这里的“学校制度”不同于学校教育制度(学制)，而指的是关于学校的制度，与学校有关的制度，是调整学校内外部关系，使学校教育有效运行的一系列制度体系。学校制度不仅包括学校中的正式规章制度、非正式规章制度及其所隐含的价值倾向、学校的内外部关系和在学校教育过程中起规范化作用的隐性约束机制等。

 

　　(二)现代学校制度的基本内涵“一般来说，‘现代’一词本身就具有作为时间尺度和价值尺度的双重台义。”从时间尺度上，现代学校制度体现着与古代学校制度的对比；在价值尺度上，现代学校制度是一个与传统学校制度相对应的概念。

 

　　我们所要研究的现代学校制度中的“现代”并不具有历史分期意义上的时间含义，而是在价值意义上使用这一概念。

 

　　现代学校制度是一个在实践过程中内涵不断丰富和更新的发展中的概念。目前理论界对现代学校制度这一概念的界定很多，有的基于现代学校制度对现代企业制度的借鉴，认为“现代学校制度指的是一种适应社会化大教育和社会主义市场经济体制、政治体制、科技体制改革的内在要求，以学校法人制度为主体，以有限责任制度为核心，以教育管理专家经营为表征，以学校组织制度和管理制度以及新型的政校关系为主要内容的现代学校体制”；有的基于对传统学校制度的反思，把现代学校制度定义为“现代学校制度是相对于传统学校制度而言的，符合现代教育基本理念与指向，能适应学校教育现代化和社会主义市场经济体制、政治体制改革的内在要求，以具有法人主体地位的学校为基点，以有效调节政府、学校、社会三者关系为核心，且促进学生发展及校长、教师专业发展为目标，以新型的政校关系和学校自主发展机制为主要内容，体现现代教育特征，保证素质教育目标实现，促进学生最优发展的学校制度系统”；还有的基于转型时期对学校制度价值的重新认识，认为“现代学校制度是指在新的社会背景下，能够适应市场经济发展和建设学习型社会的基本要求，以学校法人制度和新型的政校关系为基础，举办者产权与学校通常管理权基本分离，学校依法自主管理，由教育管理行家负责学校日常管理，教职工依法民主参与，学校与社区中的各种组织及家长密切合作，指导和约束学校可持续发展的一套完整的制度体系。”

 

　　由于对概念界定的立足点不同，所以对现代学校制度的理解不同，概念内涵的侧重点也不相同。但是在不同之中也有相同之处，如都强调现代学校制度的进步性与现代性，都强调学校的法入主体地位，都认为建立新型的政校关系，促进学生、教师、学校和社区的可持续发展是现代学校制度的主要内容。因此，给现代学校制度下一个全面的、准确的、能够反映其本质特性的定义是可能的。“基础教育阶段现代学校制度的理论与实践研究”总课题组对现代学校制度的界定基本符合这一要求，“现代学校制度是指在知识社会初见端倪和全面建设小康社会的大的社会背景下，能够适应市场经济和建设学习型社会的基本要求，以完善的学校法人制度和新型的政校关系为基础，以现代教育观念为指导，学校依法自主、民主管理，能够促进学生、教职工、学校、学校所在社区的协调和可持续发展的一套完整的制度体系。”

 

　　(三)现代学校制度与传统学校制度现代学校制度是相对于计划经济体制下的传统学校制度而言的，也是学校制度自身发展的新阶段。当传统学校制度在局部或整体上出现了功能失调或功能性障碍，导致教育秩序的僵化，为了使学校教育功能在现代社会得到充分的发挥，所以才提出改革传统学校制度，建立现代学校制度。其实，现代学校制度所关注的各种要素，如政府与学校的关系、学校与社会的关系、学校的主体地位和自主权，学校管理体制的改革等等，在传统学校制度中就早已存在，而且从未间断过，只不过是在特定的历史时期，得到关注的问题不同。

 

　　因此，现代学校制度并不是在割断传统学校制度基础上的制度确立过程，而是传统学校制度的延续。构建现代学校制度，不能否定和割裂历史，因为现代学校制度不是“无本之木”凭空建立的，而是在对传统学校制度反思的基础上来进行，在继承中创新。因此，我们需要梳理传统学校制度形成的社会背景、前提条件、制度特征，考察影响现代学校制度变化的因素和条件，分析学校制度已经发生和正在发生的变化，才能对目前需要建立的现代学校制度有一个更为明确的认识。现代学校制度对传统学校制度的改革与创新，主要体现在以下三个方面：

 

　　1．传统学校制度的依附性与现代学校制度的独立性。在传统学校制度中，学校只是国家及其处于以国家为中心的纵向行政关系中的附属机构。国家是学校教育资源唯一或主要的供给者，所有学校都有国家设置和控制，其功能、活动范围、管理权限均由国家直接决定和规范，学校同国家之间是上下级之问的关系，学校必须无条件执行上级教育部门的指令，学校不是一个独立的办学实体，缺乏办学自主权，不具备独立法人地位。因此，要让学校摆脱对政府的依附地位，拥有独立自主的权利，确立学校的法人地位是重要的前提。

 

　　无论是公办学校还是民办学校，无论是哪种办学模式，通过学校法人制度的建立都可以排除政府对学校进行直接干预的可能性，而学校法人地位的确立也为学校依法自主经营建立了法律基础。现代学校制度就是要确立学校的独立法人地位，通过法律保证学校拥有自主管理、自主发展和独立办学的权力，改变学校对政府的依附关系，使学校成为独立自主的法人实体，这也是建立现代学校制度的前提。

 

　　2．传统学校制度的封闭性与现代学校制度的开放性。在传统学校制度中，学校教育以校园为主要的学习场所，绝大多数的学习活动都在校园和教室中进行，学校是唯一的教育机构。校园以外的机构往往被排斥在外，很少对学校教育发挥积极的影响，学校和社会的沟通缺乏体制上的基础。因此，在传统学校制度中，学校基本上处于一种“闭门办学”的状态，与外部环境“老死不相往来”。其实，学校组织是一个严密的系统，但这个系统并不是封闭的静态结构。构建学校组织，不仅要重视目标制定、组织分工、权责分配、职能划分与结构控制，更要重视组织内部各子系统、各工作环节的相互协调适应以及组织系统与外部环境之间的相互协调适应，即组织应当是个开放的系统。由于学校教育的发展还有赖于组织内外各系统的高度参与和有力支持，因而对开放的要求更高、更迫切。因此，只有建立一个开放的学校组织，才能更有利于整合各种教育资源，调动各方面的力量，满足各方面人员的参与需要，为所有组织成员贡献于社会和实现自我价值提供更多的机会。在现代学校制度中，学校向社会开放，社会力量介入教育领域，社会成为教育投资的主体之一，学校面向社会，为社会提供服务，吸纳社会力量参与到学校管理中来，学校与社会进行交流、沟通与合作，建立起积极的互动关系。

 

　　3．传统学校制度的单一性与现代学校制度的多元化。传统学校以公立学校为主，政府是主要的投资主体，学校类型单一。此外，在传统学校制度中，由于政府直接参与学校管理，而且管理方式划一，导致传统学校从结构到功能，从内容到方法，从制度到课程，都出现了整齐划一的现象。在现代学校制度中，学校的办学主体，投资主体都趋于多元化，学校类型也多种多样，可以满足社会不同需求。此外，学校拥有办学自主权，“八仙过海，各显神通”，尽自己最大能力谋求学校发展，追求学校个性和特色建设，学校发展也呈现出多元化倾向。

 

　　(四)现代学校制度与现代企业制度增强学校的活力，提高学校的效率，用企业精神改造公办学校管理体制既是提出构建现代学校制度的实践背景，也是现代学校制度理性设计的一个重要起点。

 

　　长期以来，在教育领域中存在着两种倾向：一种是过分关注学校与企业问公益性和营利性的差别，忽略了管理没有行业界限，管理的基本规律是相通的，在学校中对企业的做法采取完全排斥的态度。另外一种是把学校看作企业，把学生当作产品，把企业中的一套做法完全移植到学校中来。这两种倾向对我国教育事业的发展都是有害的。“对现代企业制度的借鉴是形成现代学校制度抽象概念的重要来源，这种借鉴的逻辑基础是学校和企业在组织层面的比较。”作为支撑社会经济领域和教育领域的两类基本组织形态，无论是企业还是学校，都是人类为更有效地实现特定目标而形成的社会组织。企业组织的目标化、管理的科学化以及资源配置的高效率等方面的经验都是值得学校借鉴的。因此，从组织层面来看，现代学校制度具有借鉴现代企业制度的可能性和现实性，这种借鉴的合理性和有效性正是基于组织对效率目标的共同追求。现代学校制度到底应该偏向效率追求，还是应该侧重主体价值追寻?这取决于特定时期社会政治、经济的发展水平，主流文化的价值取向以及教育发展所面临的实际问题。我国改革开放以来，社会政治、经济、文化、社会服务等各个领域正经历着深刻的变革。纵观变革的过程，从理论到实践，从政策到措施，从宏观到微观，从出发点到落脚点，无不体现一个特点，即对效率的最大追求。在这样的社会背景下，教育必然以提高系统自身的运作效率为第一选择。这不仅是因为教育必须跟上“效率社会”的大潮流，也是因为，社会各行各业的迅猛发展，对教育从规模、数量到结构的需求同益多样化，它迫使教育系统只有集中精力提高自身的工作效率，才能满足社会对教育的需求。但是，企业与学校毕竟是不同性质的社会组织，二者在相同之中又有着本质上的不同。如都是社会组织机构，但企业是营利性的，学校是非营利性；都是独立法人实体，但一个是企业法人、一个是事业法人；都追求效益，但企业追求经济效益、学校追求社会效益；都有投资主体，但企业以私人投入为主，学校以政府投入为主等等。因此，企业中的东西不能直接拿到学校中来用，现代学校制度并不是现代企业制度移植到教育领域中的产物，二者之间存在着本质上的差别：

 

　　1．二者的作用对象和作用方式不同。现代学校制度作用的对象是活生生的人，现代学校制度注重以人为本，关注人的个性发展，追求的终极目标是学生的全面发展。现代企业制度作用的对象是物，现代企业制度也注重以人为本，但追求的终极目标是利润最大化。

 

　　同样是以人为本，前者是目的，后者是手段。学校不能等同于工厂，学生也不是产品，建立现代学校制度并不是把学校办成机关和企业，而是把学校建成真正的学校，把学校还给学校。建立现代学校制度最根本的目的是促进学校健康持续的发展，促进学生的全面发展。

 

　　2．二者的价值追求不同。企业是营利性组织，学校是非营利性组织，这一本质特性决定了他们的价值追求不同。现代企业制度追求效率最大化，现代学校制度除了追求效率之外，更多的是追求公平。教育是公平优先还是效率优先是建立现代学校制度无法回避的一个原则，现代企业制度强调效率，但即使在比较完善和发达的市场经济国家，完全注重效率的教育也并不一定能够被接受，更多的国家会把公平的教育作为首要的选择。将个人价值与组织价值、教育价值与社会价值、存在的价值与发展价值，融会到学校管理制度与学校管理活动之中，实现效率与主体精神的协调平衡，这应该是现代学校制度建设的基本价值取向。

 

　　二、现代学校制度提出的国内外背景任何一种制度的背后，实质上都隐藏着许多政治、文化与经济的缘由，学校制度也不例外，现代学校制度是特定背景和特定政治、经济条件下的产物。基于对传统学校制度的反思和对现代企业制度的借鉴以及政府政策上的引导是现代学校制度提出的国内背景；而顺应世界改革潮流、市场机制在教育领域的引入所带来的一系列变化以及20世纪70年代以来国内外的教育分权趋势，是促使学校制度重建的国际背景。

 

　　(一)现代学校制度提出的国内背景1．传统学校制度存在的问题是现代学校制度提出的内在因素。在我国，随着科教兴国战略的提出，教育在促进改革创新，推动知识经济发展方面的重要性得到了前所未有的强化，于是，今天任何其他机构都不会也不可能再忽视教育的存在，教育从社会的边缘走向了社会的中心。然而教育受关注程度的不断增强，并不意味着其生存与发展状态的同步改善。就目前来说，我国学校教育的生存和发展环境是比较差的：政府  没有真正授权，对教育干预过度；学校法人地位没有得到真正落实，主体地位不明确；学校相对封闭，与家长和社会缺乏沟通、交流与合作；学校发展不均衡，办学效率不高，而且同质化现象非常明显，缺乏特色和活力；学校内部的法人治理结构不健全，经验化、非制度化现象严重；学校承担的责任不明确，问责制度不健全；部分校长专业化水平不高，达不到现代学校制度建设的要求等等。这一切，都与传统学校制度的相对落后、现代学校制度尚未系统建立有一定的关系，制度障碍已经成为我国基础教育阶段现代学校建设与发展的较大的障碍之一。

 

　　2．对“教育股份制”的探索是现代学校制度提出的外在动因。如果说传统学校制度的相对落后是建立现代学校制度的内在因素的话，那么“教育股份制”的探索就是“现代学校制度”提出的外在动因。浙江省台州市的椒江地区是我国教育股份制的发源地。“椒江地处沿海经济发达地区，改革开放以后，经济迅猛发展，多数成功的企业采用了股份制的经济组织形式。” 相应地，人们对教育的需求也在急剧增长，一方面因为经济的快速发展急需各类型的人才，另一方面现实的教育状况让人也不是很满意，而国家经费紧张是主要因素。面对紧迫的教育需求和巨大的经费压力，椒江人从自身经济增长模式—— 股份制运作中得到启发，按照现代企业制度规范组建了股份制企业。

 

　　1997年，全国首家教育股份制公司——书生教育集团，在椒江地区成立。公司负责筹集资金，并将筹集的资金用于创办学校，学校有独立的办学自主权，学校向公司负责，公司向股东负责，学校与公司实行“双法人”的管理结构。借鉴现代企业管理制度用于学校的管理，使他们的实践获得了巨大的成功。2001年10月，他们大胆地提出了一个全新的名字：现代学校制度。由此，对现代学校制度的研究拉开了序幕。

 

　　3．政府的政策引导大大推进了现代学校制度的研究进程。政府的政策引导也大大推进了现代学校制度的建设进程。2003年2月，中央教育科学研究所在北京召开“现代学校制度的理论与实践”研讨会，与会专家学者指出，党的十六大明确提出要进一步深化教育改革，形成比较完善的国民教育体系，这不仅指明了新时期教育发展的方向，同时也对学校制度的进一步完善提出了新的更高要求。2003年7月，基础教育司主办的“基础教育现代学校制度研讨会”在上海举行，与会代表探讨了在基础教育阶段实施现代学校制度的理论与实践问题。为总结现代学校制度建立的实践经验，鼓励制度创新，中国教育学会与台州市人民政府于2003年l0月下旬联合举办了“教育制度创新与现代学校制度建设”高级论坛。同年11月，基础教育司和中央教科所在北京召开“十五”国家重点课题“基础教育阶段现代学校制度理论与实践研究”大型开题报告会，全国现代学校制度实验区计划也随之推开。2004 年9月，以教育制度创新为主题的第六届教育政策分析高级研讨会，在上海华东师范大学召开，与会学者围绕教育改革中政府、市场、学校三者的关系、现代教育制度与现代学校制度等议题展开了热烈的讨论。同年12月，以现代学校制度为主要议题的中国教育学会教育管理分会第五届代表大会暨学术年会在北京召开。

 

　　与此同时，2004年2月10日教育部在《2003-2007年教育振兴行动计划》的第九部分“加强制度创新和依法治教”中，提出了“探索建立现代学校制度”的新要求。至此，对现代学校制度的研究开始进入高潮阶段。

 

　　(二)现代学校制度提出的国际背景

 

　　1．顺应世界教育改革潮流。在20世纪80年代之前，绝大多数国家都视教育为公共产品，对教育全面管制是政府天经地义的职责，即使是在高度市场化的西方资本主义国家也是如此。然而进入到20世纪80年代以后，这种状况发生了很大变化，在以英国、美国为代表的资本主义国家里掀起了一场以教育市场化为主要内容的教育体制改革浪潮。这场改革浪潮一经掀起，便几乎席卷全球。这场席卷全球的教育改革产生的原因是复杂多样的，但主要还是以下两方面的原因：

 

　　一方面是新公共管理思潮的推动。以戴维·奥斯本(David Osborne)和特德·盖布勒(Ted Gabler)的《重塑政府》为代表的新公共管理学，认为政府的职能是掌舵而不是划桨，政府的服务应以市场为导向，采用私营部门成功的管理经验和手段，在公共管理中引入竞争机制，政府应放松严格的行政管制，广泛采用授权的方式，以追求政府行为的有效性。新公共管理思潮推动了包括教育在内的公共事业管理的市场化。另一方面是公立教育的质量和效率不高。应该说与私立学校相比，公立学校在政策上处于有利地位，但这一政策上的优势并没有转化为教育质量和效率的提高。首先在办学质量上，公立学校不如私立学校；其次在办学效率上，公立学校普遍不高。从这两种学校的比较中可以发现，公立学校办学效率和办学质量不高的原因是缺乏竞争，缺少压力和动力。这就要求开放教育市场，打破公立学校对教育的垄断，在政策上使私立学校与公立学校平等，创造一个平等竞争环境。世界各国的教育改革尽管提出了不同的主张，但共同的目标都是提高教育水平和教育质量。我国的现代学校制度建设正是顺应这一世界教育改革潮流而提出的，办学形式多样化、办学主体多元化、权力下移，推行校本管理、“教育券”政策等等，这些现代学校制度实践形式的最终目的都是为了提高教育水平和教育质量。

 

　　2．市场机制引入教育领域所带来的一系列变化。

 

　　长期以来，我们把教育当作一个特殊的领域，由国家包办，政府集学校的举办者、办学者和管理者于一身，政府的教育权力过分集中，教育运行机制僵化，教育质量和效率不高。20世纪中叶以后，市场机制开始引入教育领域，产生了重要影响，并带来了一系列的变化：首   先，政府行为开始受到市场影响。一方面，政府开始下放权力，借助市场手段进行公共事业管理成为政府管理的重要方面。另一方面，政府原有的控制方式也难以适应新的变化要求，管理方式由“外控”向“内控”转变。其次，社会力量开始介入教育领域。市场机制的引入，使社会成为教育投资的主体之一，学校向社会寻求支持和资助。与此同时，社会通过学校为其培养大量人才来确保自身发展的优势地位，学校与社会的关系日益密切。再次，为了顺应形势，学校内部管理体制也进行了一系列的改革，如学校管理权力下放，学校后勤社会化改革等等。总之，市场机制在教育领域的介入，不仅使学校与政府之间的关系、学校与社会之间的关系发生了变化，也使学校内部管理体制为适应这些新的变化加快了改革的步伐。现代学校制度正是在这一重要背景下提出的，调整学校与政府、学校与社会之间的关系，建立学校法人治理结构是构建现代学校制度的重要内容。

 

　　3．20世纪70年代以来的教育分权趋势。20世纪80年代中期，世界各国不同程度地出现了教育分权化的趋势，提倡政府把教育管理权力下放到地方和学校，进行教育管理体制和学校管理机制创新，以优化教育资源，提高教育质量，从而实现学校的自主发展。这一改革思想与20世纪70年代以来兴起的政府治理运动密切相关，传统的政府统治观认为，政府是国家教育管理的唯一权力中心。市场是不可靠的，它内在地具有自发性和自利性倾向，为了防止市场倾向，政府必须承担起全部的管理职能。而政府治理理论认为，政府在国家教育管理中仍然充当非常重要的角色，但不再是唯一的权力中心，市场会存在失败，政府也会存在失败，作为由人组成的机构，政府也存在“理性有限”和“信息不对称”的问题，所以政府应该寻求一种多元化的、以公民社会为核心的、分权式的管理体制，最大限度地发挥市场在教育资源配置中的优先性。这一改革的核心思想是强调公共教育权下放和教育重心下移，通过权力下放实现自主管理和共同决策，提高学校效能。这种分权趋势在教育改革的过程中主要表现为：

 

　　纵向上，在公共教育权力体制内部由中央政府向地方政府、下级组织机构和学校下放权力；横向上，则是由公共教育权力体制内部向体制外部的社会领域和市场领域转移权力；在学校内部治理方面，主要体现在学校管理权由学校管理者向教师、家长、学生以及社区下放，学校管理者致力于吸引更多的关注教育事业、有利于促进学校发展的人参与到学校管理中来，校内外互动，共同致力于学校的健康持续发展。在这一国际背景下提出的现代学校制度，要求政府转变教育职能，借助市场手段管理教育事业，下放权力，以建立新型的政校关系。同时，在学校层面，实行校本管理向教师、家长和社区下放权力，着重学校的自主管理和自主发展。

 

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