当前，我国教育法律法规尚不完善，民事、刑事和行政诉讼领域并未将教育纠纷纳入管辖范围，教育纠纷只能有限地通过申诉等非法律途径进行解决，在很大程度上，因教育各方面问题而引发的纠纷未能得到或者未能合理地得到妥善解决，就造成了教育行政管理部门、学校、教师与学生之间的隔阂，不利于我国教育事业的发展，大大限制了教育事业前进的步伐。因此，教育法可诉性问题逐渐进入人们的视野，引起社会各界广泛关注。

 

　　一、教育法可诉性基本概述1．相关概念教育纠纷是指学校在对学生实施教育、日常生活管理的过程中或者组织的校外活动中，基于一定的法律事实，教育法律关系主体之间产生的冲突和矛盾。教育纠纷与其他纠纷相比具有特殊性，教育组织与其他组织相比也具有自身的特性。教育纠纷，顾名思义是在教育领域内教育主体之间发生的矛盾冲突行为的总称。广义上的教育纠纷包括教育行政纠纷、教育民事纠纷以及日常教育管理中发生的究纷。狭义上的教育纠纷，也就是当前公众比较关注的类型，主要是指教育行政纠纷，主体之间是不平等的法律关系，发生在教育部门(包括教育行政管理部门、学校及其他教育机构)与学生之间的行为。

 

　　教育法的可诉性，是指教育法律法规可以被任何人在法律规定的机构(如仲裁机构和法院等)中通过争议解决程序加以适用的可能性，它是现代法治国家的重要特征。换言之，教育法的可诉性是指当教育主体之间发生了在教育法律法规调整范围内的纠纷时，教育主体可以依据相关法律法规通过诉讼途径来解决纠纷。教育法可诉性的前提是教育法及其相关法律必须具备体系完善的诉讼救济程序规定以及发生纠纷的主体要具有法律意义上的诉权。

 

　　2．教育纠纷可诉性之特征

 

　　(1)教育纠纷主体多维性。由于教育纠纷类型的多样与不同，导致涉及教育纠纷主体的不同，主要包括三类主体：教育行政管理机构、学校及师生。教育行政管理机构是根据相关法律法规依法对学校和学生进行行政管理的行政部门；学校具有双重身份，既是相对于教育行政管理机构的被管理相对人，也是对师生进行教育管理的管理者。学校与教师和学生之间存在着平等的民事法律关系，同时，学校对教师和学生的日常教学行政管理，说明学校与师生存在着不平等的行政法律关系；学生与教师在教育纠纷中通常是担任行政相对人的身份，但也不绝对排除担任平等法律关系的一方当事人。

 

　　(2)教育纠纷内容多重性。教育纠纷不仅包括纵向隶属性质的行政纠纷，还包括横向平等性质的民事纠纷，也包括刑事纠纷。从这个我们可以得出，教育纠纷所涉及的法律关系具有交叉性、复合性。因此，教育纠纷所表现出内容应该是多重的。在刑民事法律关系上，教育纠纷内容主要表现的是人身权与财产权；在行政法律关系上，教育纠纷内容主要表现的是受教育权以及学业上涉及的相关权利。教育纠纷并不能用单一的一种法律关系来涵盖，而是涉及到多种法律关系。多种法律关系就决定了教育纠纷内容的多重性。

 

　　(3)教育纠纷主体权利义务的宪法性。我国宪法规定，受教育权既是公民的权利，也是公民的义务。在涉及到受教育权的教育纠纷中，主体之间所享受的权利和承担的义务是属于宪法位阶的，受宪法的调整。宪法作为国家根本大法，受教育权在宪法中明确规定，同时，受教育权在教育纠纷中处于核心位置。因此，教育纠纷主体权利义务具有宪法性。

 

　　(4)教育纠纷解决方式的多样性。目前在实践中，教育纠纷多半是通过申诉、和解、调解、人事争议仲裁等方式解决，在某些地区，率先扩大对现有法律的解读，尝试对一些教育行政纠纷通过仲裁和行政诉讼的方式来解决。对于涉及到民事法律关系的教育纠纷可以通过向人民法院提起民事诉讼来解决。对于涉及刑事部分的教育纠纷移交司法机关。

 

　　3．教育纠纷可诉性基本原则

 

　　(1)程序正义原则。教育纠纷可诉性的首要原则就是程序正义原则。我们探讨教育法可诉性这个课题的出发点和落脚点就是如何使教育法具有可诉性，怎么去发挥可诉性，进而妥善地解决教育纠纷。程序正义表现为程序、方式和步骤的可预测性和安定性。当一个教育纠纷出现时，纠纷解决机制程序开始启动，之后的程序步骤在法律上都有明确规定。

 

　　程序正义为双方当事人提供了平等对抗的平台和机会，在一定程度上保护了相对处于“弱势”的一方当事人，反映在教育纠纷中，这一方当事人就是学生或者教师。

 

　　(2)分类处理原则。教育纠纷有多种类型，比如刑事法领域、民事法领域、行政法领域等。教育纠纷的解决是通过不同的争议解决程序来完成的。不同性质的教育纠纷依据各自领域的法律程序来处理。教育纠纷的分类处理能够保障不同类型的教育纠纷得到解决，提高争议解决的准确性和效率，防止教育纠纷解决的“真空”。

 

　　(3)及时高效原则。教育纠纷可诉性解决的不止是如何解决争议，更是如何及时高效地解决争议。教育纠纷存在着其特殊性，在教育领域发生的纠纷大多涉及到学生利益，比如：受教育权、颁发毕业证或者学位证、教育处分等。如果争议不能及时高效地得到客观公正的解决，势必造成学生本人权益的“二次”受损。我们不仅仅需要正义，更需要及时的正义。

 

　　4．教育纠纷的主要类型

 

　　(1)宪法领域的教育纠纷。宪法领域教育纠纷是指教育纠纷当事人之间的权利义务来源于宪法，教育纠纷当事人之间发生的侵害宪法领域法益的纠纷。换言之，宪法领域教育纠纷是教育主体之间因宪法性权利义务而引发的纠纷。在实践中，宪法领域教育纠纷主要表现为受教育权被侵害的案件。受教育权是一项宪法性权利，因受教育权被侵害而引发的教育纠纷，是典型的宪法领域教育纠纷。

 

　　(2)行政法领域的教育纠纷。行政法领域教育纠纷是指相关国家行政机关以及被授权的其他组织在行使国家赋予的教育管理职能的过程中，其教育行政管理行为侵犯教育管理相对人合法教育权益的纠纷。在一定程度上说，行政法领域教育纠纷是从宪法领域教育纠纷派生出来的，因为教育管理相对人的教育权益衍生于受教育权这个宪法性权利。行政法领域教育纠纷主要是由于在学业证书颁发、教育处分、学籍管理、学业事务等方面出现了冲突争议而引起的教育纠纷。

 

　　(3)刑事法领域的教育纠纷。刑事法领域教育纠纷是指教育行政管理部门、学校或者其他教育机构在实施教育管理行为的过程中，其行为触犯了刑事法律，严重损害教育管理相对人的人身权或财产权等权利，需要追究相关刑事责任的教育纠纷。刑事法领域教育纠纷主要包括严重侵犯师生人身、财产权利行为、教育乱收费行为、招考工作中贿赂行为、校园内重大安全责任事故行为等。

 

　　(4)民事法领域的教育纠纷。民事法领域的教育纠纷是指教育行政管理部门、学校、教师及学生作为平等的民事法律关系主体，他们之间发生的教育领域内的民事活动引发的纠纷。在民事法领域发生的教育纠纷主要是这几个平等民事主体之间发生的侵犯人身权、财产权等的行为引起的，这些行为在危害情节上属于轻微程度，尚未达到刑事犯罪程度。

 

　　这些行为主要包括侵犯人身权利但情节不重要的行为、侵犯财产权利但情节不严重的行为等。

 

　　二、教育纠纷解决的认识误区与现实困境

 

　　(一)现实困境

 

　　1．宪法层面救济的困境。宪法是我国根本大法，具有最高法律效力，受教育权是一项宪法性基本权利，但宪法规定过于原则，没有具体的法律条文作支撑，虽然明文规定在宪法条文中，但我国宪法并没有司法具体化，也并没有直接援引宪法做法律依据的判决先例。被广大学者称为“中国大陆首次宪法司法化的判决”的“齐玉苓诉陈晓琪冒名顶替侵犯其受教育权案”，齐玉苓一审是以民事诉讼形式提起的，但法院审理案件过程中无法律依据可以适用，只有在山东高院得到最高院的批复后，才判决原告胜诉。从这个被誉为“中国21世纪宪法第一大案”来分析，我们可以看出实质上这个案例是一个民事诉讼，并不是真正意义上的宪法诉讼，而且在最高院的内部批复下才有所“斩获”。这个案件并不是受教育权在宪法层面可诉性的代表。目前，我国宪法尚未司法具体化，宪法诉讼还是“空中楼阁”，违宪审查也并不能从根本上解决受教育权得到宪法救济。

 

　　2．民事诉讼层面救济的困境。受教育权并没有规定于民事法律范畴内。传统观点认为民事法律权利义务所指向的对象是人身权和财产权。受教育权并不属于这个范畴。国内外民事领域理论研究也并没有以受教育权为对象。学校在进行教育管理的过程中，有些行为可能会侵犯到学生的民事权利，这种情况下通过民事诉讼来解决民事权利争议于法有据。但是学校的行政管理行为引起的纠纷运用民事诉讼途径就有点牵强。虽然在司法实践中不乏有些地方人民法院受理以受教育权为核心的教育纠纷，但并不能改变目前受教育权在民事诉讼领域法律依据的空白。

 

　　3．行政诉讼层面救济的困境。目前，我国法律法规规定学校的管理行为侵犯学生合法权益的可以通过申诉或者行政复议程序来处理，但并没有明确行政诉讼途径。在司法实践中，学校的学籍管理和教育处分等行为普遍被认为是学校“内部行政行为”或者“内部管理行为”，并不是行政诉讼受案范围所要求的“具体行政行为”。同时，学校被普遍认为不具有行政诉讼被告的资格，因为学校是事业单位法人，不是行政机关。这就造成了目前教育纠纷很难通过行政诉讼来处理的困境。

 

　　4．刑事诉讼层面救济的困境。对于发生在教育领域内，已经触犯刑事法律、具有一定社会危害性，且应当承担刑事责任的案件，应当纳入刑事追诉程序。但是在实践中，当教育纠纷已经达到应当进入刑事程序的程度，校方可能出于保护当事人和学校舆论氛围的考虑未将案件移送司法机关，同时在一些案件中公安司法机关也考虑到维护被害人声誉和学校这块净土的声誉，可能对案件进行降格处理，寻找法律“空隙”，大事化小，小事化了。此外，针对学校学生的严重暴力犯  罪行为日渐猖獗，比如强奸和猥亵女学生、学校周边的抢劫敲诈勒索、聚众斗殴等行为。校园安全为我们提出更高的要求，刑事法律和刑事追诉程序的完善在这种情况下显得十分紧迫。

 

　　(二)认识误区

 

　　1．学校的法律定位(学校是否是被授权的组织，学校管理行为的性质，学校在行政诉讼中是否可以成为被告)。

 

　　(1)1995年颁布的《教育法》首次明文规定了学校及其他教育机构的法人资格，定位于事业单位法人。但是我国经历过从计划经济体制向市场经济体制的转变过程，教育体制在这个过程中也发生着转变，因此，学校这个主体存在着其自身的特殊性，不仅仅是一般意义上的事业单位法人，学校承担着国家赋予的公益性质的教育管理职能。学校作出的颁发毕业证和学位证、教育处分、学籍管理等行为都是代表国家作出单方面的具有一定强制执行力的行为。这种行为应当被认定为具有公权力性质的行政管理行为。但是学校并不是行政机关，因此，学校被认定为法律法规授权的组织逐渐被各界所认可和接受。学校作为法律法规授权的组织，具有行政主体资格，但并不代表学校作出的所有行为都是行政管理行为。只有在学校代表国家行使教育管理职能过程中，作出的具有单方意志并具有强制执行力的行为，才被认定为行政管理行为。

 

　　(2)在理论学界和实务界有观点认为学校对学生的管理行为定位于内部行政行为，不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。其观点主要依据是我国《行政诉讼法》第2条，其规定：“公民、法人或其他组织认为的行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”他们片面地认为行政诉讼受案范围是具体行政行为。学校与学生的关系并不是单一的行政管理关系，在形成行政管理关系之前，学校与学生是一种平等的合同民事法律关系。在某种程度上，我们可以说学校与学生的行政管理关系是建立在前一步民事法律关系的基础上。民事法律关系具有平等性和外部性等特征。另外，学生并不属于学校人事编制体系内的人员，学校与学生不是用人关系。因此，学校与学生的行政管理关系不应简单地定位内部行政行为，学校的行政管理行为更加倾向地被认为外部行政行为。

 

　　(3)行政诉讼的被告必须是作出行政行为的行使国家职能的行政机关或者是法律法规授权行使行政职能的组织。

 

　　《教育法》第28条规定，学校及其他教育机构行使下列职权：

 

　　(二)组织实施教育教学活动；

 

　　(三)招收学生或者其他受教育者；

 

　　(四)对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；

 

　　(五)对受教育者颁发相应的学业证书等。前面我们论证了学校是法律法规授权的组织，学校作出的上述职权行为属于具有外部性的行政管理行为。那么，学校在行政诉讼中能否成为被告，还需要理清一个问题，就是学校的行政管理行为是否属于行政诉讼受案范围。

 

　　2．学校的管理行为是否属于行政诉讼受案范围。理论学界和实务界主要有两种观点。第一种观点属于“教条主义”，坚持认为学校管理行为不属于行政诉讼受案范围，因为行政诉讼法规定只有具体行政行为引起的争议才能提起行政诉讼，而学校并不是行政机关，学校的行政管理行为不属于具体行政行为。因此，学校的管理行为不属于行政诉讼受案范围；第二种观点认为学校的管理行为应当属于行政诉讼受案范围。根据2000年3月1013起施行的《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第一则受案范围中第一条规定，“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”此规定中没有提到“具体行政行为”，而是概括性地使用“行政行为”这个概念。依据这条规定，学校的行政管理行为应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。在司法实践中，很多教育纠纷案件都已通过行政诉讼途径得到了解决，在司法界已经对教育纠纷通过诉讼途径寻求解决之道逐渐达成共识。笔者比较赞成第二种观点，教育纠纷应当纳入到行政诉讼受案范围。

 

　　依据行政诉讼法司法解释第一条之规定，将教育管理行为纳入行政诉讼法受案范围不再是突破现行法律规定，而是对相关司法解释作出了法理上的扩大解释。

 

　　三、完善教育法可诉性之路径探讨改革三十多年以来，我国教育事业取得举世瞩目的成就，我国针对教育纠纷的法律救济途径还是十分局限且非常欠缺。目前大部分教育纠纷都不能通过司法途径予以解决。

 

　　随着民众维权意识的增强和法制建设步伐的加快，健全完善我国教育法可诉性的重要性、必要性和紧迫性在理论学界和实务界已渐达成共识。笔者认为可以从制度建设、思想理念、主体维权意识和配套机制四个方面去努力。

 

　　(一)完善制度建设，确立可诉地位加强教育法可诉性，最重要也是最为紧迫的是加快救济制度的完善。建立教育法制度长效机制是解决目前教育纠纷困境的重中之重。要确立教育法的可诉性，相关教育纠纷救济制度建设势在必行。笔者认为，可以从以下几点去完善：

 

　　1．加快宪法司法化进程，逐步建立宪法诉讼体系。受教育权是宪法确立的基本权利，发生侵犯受教育权的教育纠纷时，实践中往往是采取民事或者行政诉讼等途径，但并不能有效保障和维护受教育者的基本权利。宪法诉讼是公民认为其宪法赋予的基本权利遭受非法侵害时通过普通部门法律无法得到或者不能很好得到救济的情况下，直接援引宪法条文或者原则，保障其合法权益的最高司法救济。“宪法权威和维护我国宪法尊严，具有重要的理论和实践意义。宪法诉讼的全球化潮流已经波及中国，特别是20世纪90年代末我国签署两个国际人权公约，即《经济、社会及文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》，以及加入世界贸易组织之后，人权诉讼和涉外诉讼大幅度增加。”宪法司法化已经在英美法系国家和大陆法系国家普遍得到认可，并在各自国内实施运行。我国社会各界对宪法司法化的呼声愈发高涨，期待真正的宪法救济途径的建构。

 

　　2．完善教育行政诉讼制度，确立教育纠纷可诉性。扩展行政诉讼受案范围的一个重要举措就是改变行政诉讼受案范围的表述方式。“采用肯定概括加否定列举的方式规定受案范围是各国行政诉讼发展到成熟阶段的共同特征。我国的受案范围确定采用的是肯定概括加肯定列举加否定排除的模式。”我国现行行政诉讼法受案范围局限，在“肯定列举”

 

　　与“否定排除”中遗漏了诸多类型行为，正因如此，教育纠纷才一直都排除在范围之外。笔者认为，我们应该从立法层面改变受案范围的表述方式：将“肯定列举”情况修改成“否定列举”情况、摒弃“否定排除”情况。这样，除了“否定列举”的情况之外，都应该在受案范围之内，都可以依据此向人民法院提起行政诉讼。

 

　　3．健全教育法律法规，确保救济程序完备。我国《教育法》、《教师法》和《行政复议法》规定了教师、学生的申诉和行政复议制度，但尚未明确救济程序规定。申诉制度中程序规范缺失，比如管辖机构、受理方式、处理期限、回避规定、法律责任和后续处理程序等都含糊其辞。行政复议程序缺乏公开性和独立性。为解决以上这些问题，要及时修订完善教育法律法规，根据现实情况健全教育法律法规对受教育权救济程序。同时，教育法律法规要对受教育权的内涵与外延进行明晰界定，这样有利于在司法实践中对教育纠纷的性质界定，增强这些行为可诉性的认定。

 

　　更新传统理念，牢固教育本位从1949年到1985年期间，我国教育体制是与计划经济体制相匹配的，逐步形成了政府垄断、统一调控、计划办学的模式，具有“重管理、轻服务，重计划、轻自主，重义务、轻权利”特征。在这种模式下，形成了非人格化且自上而下科层化等级结构鲜明的教育行政管理体系，从学校的招生计划、专业设置、教学管理、毕业工作分配等都具有浓厚的行政色彩。

 

　　1985年国务院发布《关于教育体制改革的决定》到1995年《教育法》颁布，教育体制、教育思想观念和教育结构逐渐发生着质的转变，学校获得了更大的办学自主权，有了更大的发展空间。但传统观念的根深蒂固和计划体制留下的残骸，让市场体制下占主导地位的现代化教育模式改革与发展受到很大的冲击和阻力。在一些地区的教育实践中，重管理轻服务的传统观念还很严重，权本位思想还根植于脑海中。

 

　　牢固树立现代化教书育人理念，从重管理向重服务转变，从权本位思想向民本位思想转变，是加强教育法可诉性的内在要求和价值体现，让教育者主动领悟现代教育理念内海，摒弃传统狭隘管理理念。我们可以从两个方面去着手：第一，强化落实服务学生主体理念学习。通过组织开展教育服务理念专项学习和思想教育培训等活动，在教育行业内营造出“服务学生、尊师重教”的良好氛围；第二，优化学校外部环境，努力让社会各界形成对学校和其他教育机构积极的直观认识和评价，从侧面督促和鞭笞教育者转变理念、提高认识和倾注感情。

 

　　(三)树立维权意识，增强可诉动力模式和理念的转变会遇到很大的阻力和不可预见的挑战。在这个过程中，需要我们学生群体树立维权意识，能够站出来，不畏权力，维护自身的合法权益。这也是对教育行政管理部门、学校和其他教育机构的一种督促和预期评价。学生群体维权意识的提升，会给教育者传递一种信号——学生越  来越呼吁其主体地位，学生需要得到公正公平的对待。反之，教育者在实施某种教育管理行为时也会越来越遵守相关法律法规和制度规定，越来越尊重和保障学生的主体地位。学生群体维权意识的增强，会带动一系列的积极反响与转变，为完善教育纠纷可诉性，通过诉讼途径解决教育纠纷增加砝码。

 

　　(四)健全配套机制，确保可诉效果在完善相关法律制度的基础上，我们需要一系列与之配套的制度和措施保障其能够正常有序的运行。没有行之有效的配套制度，教育法可诉性效果的发挥将大打折扣。我们要继续倾注力量，下大力气推进相关配套制度的完善。

 

　　1．健全听证制度。听证源于英国普通法自然公正的原则之一，即“听取另一方证词”，其意义就在于它的公开性。 听证制度能够给教育相对人提供一个平等抗辩、据理力争和充分了解教育纠纷主要争议点的平台，同时也给教育行政主体全面获悉纠纷的来龙去脉提供机会。听证作为一项行政程序，在教育申诉制度和教育行政诉讼中也可以发挥其价值。

 

　　2．对于进入行政诉讼的教育纠纷，特别适用一个对其行为进行合理性审查的程序。这是基于保护处于相对弱势地位的教育相对人的考虑。对于普通的行政诉讼中行政行为，一般只进行合法性审查。然而在教育行政诉讼中，立法者对教育纠纷解决的法律设计尚不成熟。如果在现有的法律框架下仅进行合法性审查，无疑是对教育纠纷在法律层面的片面考量，继而对于相对弱势的教育相对人来说，增加了不公正诉讼裁判结果的可能性。为了保障教育行政诉讼的公正和完善教育法可诉性，有必要对教育纠纷中行为适用合理性审查。

 

　　3．时机和条件允许之时，可以在人民法院内部设立教育法庭。百年大计，教育为本。教育事业健康发展是我国社会主义伟大事业推向前进的基石。教育纠纷的解决与预防应当受到社会各界的足够重视。各地方人民法院进行有益探索实践，根据现实情况设立少年法庭、未成年人法庭、计划生育法庭、林业法庭等。随着我国教育事业辐射面的不断扩大，教育纠纷也日渐凸显。为了适应教育纠纷的特殊性、专业性和复杂性，笔者认为有必要在人民法院内设立的专门教育法庭，配备精通处理教育纠纷的法官和专业人士。这对于完善教育法可诉性提供了现实基础。

 

　　四、完善教育法可诉性之目标进程实现教育法的可诉性并在教育纠纷中发挥其应有的功能仍然还有很长的路要走。我们要立足现实情况，着眼长远规划，制定阶段性目标，稳步推进，在全局规划中实现不同阶段的目标。

 

　　1．初期目标：完善立法、更新观念制度建设具有长效性和稳定性，是解决问题的根本之策。在完善教育法可诉性的初始阶段，我们要解决的首要问题和核心问题是完善相关法律法规。这样在实践中解决教育纠纷就有法可依，有法必依了。更新传统观念是完善教育法可诉性“软实力”最为重要的一环，现代化教育观念是引领教育事业发展和解决教育纠纷的价值取向。在寻求教育纠纷解  决之道时，我们必须摒弃偏见，解放思想，提高认识。

 

　　2．中期目标：健全配套、落实可诉在完善立法和更新观念的初期目标基础上，我们要继续建立健全各项配套制度和措施，完善教育法可诉性的相关法律法规才能有平台和机会予以实施。完善立法和更新观念是第一要务，那么相关配套制度和措施的建立健全就是中坚力量。教育纠纷解决机制的正常运转需要配套制度和措施的到位，再好的制度设计和安排，没有配套制度和措施予以落实，也只能成为“空中楼阁”。因此，健全配套，对于落实教育法可诉性各项制度设计是至关重要的。

 

　　3．远期目标：形成机制、奠定格局完善教育法可诉性，是形成一个科学可行的教育纠纷解决机制，在基础上奠定申诉、行政复议与行政诉讼并行的格局。在完善立法、更新观念和健全配套之后，笔者相信教育法可诉性问题已经在大体意义上得到了解决。但我们要从长远和大局出发，让教育法可诉睦问题的解决形成长效机制，在教育纠纷解决机制中奠定常态格局。

 

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