现代大学制度的完善及推进大学治理变革是实现高等教育科学发展的驱动力，而施行大学章程是其中重要的环节，大学章程是大学宪章，是大学自治的根基，是高等教育法制化进程的根本举措?。随着大学功能多样化和高等教育规模的迅速扩张，我国大学面临日趋复杂的社会环境，自身管理问题也变得更加复杂，这就要求以大学章程上承国家教育政策法规、下启大学内部管理，在保证大学办学自主权与内部管理正常运行之间取得平衡。与传统大学管理模式相比，现代大学更加强调协调、弱化控制，从控制走向协调、以治理代替管理，以便使各方利害关系人在权利、责任和利益上相互制衡，实现大学内外部效率和公平的合理统一。

 

　　一、大学章程与大学内部治理的内涵及其关系从我国现行高等教育管理体系看，大学章程是中国现代大学设立的制度性根基，是高等学校为实施自主管理、学术自由、保障校园秩序的良性运行，以国家法律、法规作为依据，针对学校的重大、根本事项制定的规范性文件。2012年《高等学校章程制定暂行办法》颁布实施，大学章程制定工作进入实质化操作阶段。2013年8月，教育部公布部分高校章程核准稿，面向社会公开征求意见，其中都将大学章程作为大学自治“宪章”，并从根本上确立了大学的管理体制和治理结构，维系和反映着大学组织行为的结构化和稳定模式。

 

　　治理(governance)属于政治学的概念，主要强调政府传统管理方式——统治含义的变化。20世纪90年代以来，治理理论逐渐成为西方学界的热点，许多政治学家、经济学家，甚至政治活动家从各自的立场出发对治理进行了不同的界定。随着新公共管理思潮的兴起，治理成为描述各种公共部门改革的流行用语。大学治理是治理理论在大学管理事务中的延伸与应用，美国卡耐基高等教育委员会在1973年将大学治理定义为“对大学事务进行决策的过程，不同于管理和行政”，美国教育专家罗伯特·恩鲍姆认为大学治理就是平衡教师的专有权力和董事会、行政组织的法定权力所有者支配力和影响力的过程，并以专业权力为主，而ASHE丛书认为大学治理是大学内外利益相关主体共同参与大学重大事务决策的结构和过程。以利益相关者相互关系区分，大学治理分为外部治理与内部治理，外部治理主要处理大学与政府、社会力量之间的关系，内部治理主要处理大学内部管理者与教师、学生等之间的关系。由此认为，大学内部治理是大学在实现教育理念和目标过程中，大学教授、行政管理人员、学生等利益主体之间权利、责任、利益关系的制度安排和权力配置，以及维持和实现这种制度性安排的过程。

 

　　大学章程是规范大学内部秩序的“组织法”，规定了大学的决策机构、行政机构及学术机构的组成、选举产生方式、运作程序、重要责任和义务，解决了决策权和执行权关系不清晰等问题。因此，大学内部治理过程也是实施大学章程的过程，两者无论是在合法性内涵还是实践意旨上都有内在一致性。

 

　　首先，大学内部治理不过分依靠教育行政机构所赋予的权力和层级关系，强调权力来自公众认可，可以涵盖多个主体，注重平行的互动关系。不仅如此，治理不单纯强调权力运用，而是要解决权力来源和合法性问题。而大学章程从直接目标上讲就是要解决大学的合法性问题，因此，两者有着内在一致性。其次，大学内部治理必须尊重大学内部各行为主体的合理利益和选择，必须解决诸多主体相关权利义务关系，并通过共同意愿而形成共同行动，这从根本上来源于大学行为主体对大学梦想的坚守。而这些都是大学章程的必然内容，大学章程的终极意义就是表示和确认大学理想和大学精神，强调大学各行为主体对大学信念和理念的遵守。因此，大学内部治理过程就是强化和实现大学理想和大学精神的过程。

 

　　二、大学章程对大学内部治理机制的规约在大学内部治理效力方面，大学章程通过厘清大学内部组织结构的责任边界，确保大学法律关系主体深度自律，而这也就是大学章程作用于大学内部治理机制的过程，这些机制运行及其协同过程则会贯穿大学组织目标实现的整个过程。

 

　　1．规约内部权力运行机制，保障利益主体的利益实现权力运行是大学实现内部治理的基本过程，利益实现是大学进行内部治理的基本目标。大学是具有多样化利益的冲突系统，政府、教师、管理人员和学生等利益主体的不同利益都需借助大学实现，处于平衡不同利益主体之间矛盾并实现其共同利益的需要，理应通过大学章程建设理顺其相互关系，约束相关个体在规定范围内追求利益，即规约大学内部权力运行。《高等教育法》规定，高校实行党委领导下的校长负责制，但在实践中，由于法律对二者职权分工的不明晰，使得党委的“领导”和校长的“负责”经常会在实际工作中处于一种模糊状态。通过制定大学章程，明确学校党委会以及校长办公会在学校管理中的职责、权限，明确党委书记与校长在党委会或校务会中的地位与角色，形成“党委重在谋划和决策，在学校改革发展中起领导核心作用，校长重在管理和指挥，在学校行政中发挥组织领导作用”的治理模式，并通过完善党政议事规则，进一步细化党委全委会、党委常委会、校长办公会的议事范围和程序，形成良性互动、高效合理的决策机制，有效激发教师、学生、管理人员共同努力提高大学的人才培养质量、学术水平和办学目标。

 

　　2．明确管理职责配置机制，完善大学内部治理结构德国社会学家韦伯说过：“一个组织不论是追求粗俗的商业目标还是拯救灵魂的高尚目标，必须凭借一套有效的治理结构来实现自身目标。”英国高等教育学家埃里克·阿什比认为“大学兴旺与否取决于其内部由谁控制”。大学内部治理结构对大学在面向社会和市场自主办学过程中应对冲突和多元利益至关重要。现在大学内部普遍实行校院两级管理体制，确立了学校对学院的基本管理模式，但是多数学校并未很好厘定校内的机构设置及其权责划分，也未清晰界定各种权力关系及其运行程序。这导致民主和效率关系问题未能妥善协调，尤其是二级单位的积极性与主动性未能有效发挥。大学章程建设中通过科学设计组织框架，明确学校与内设机构以及各管理层级、系统之间的职责边界、管理程序与规则，促使学校管理效益整体提升。具体来说，大学章程进一步明确和强化学院的办学主体作用，逐步扩大学院在人才培养、科学研究、学科建设等领域的自主管理范围。同时，教授治学、学术自由是大学作为研究“高深学问”机构存在的内在需求，大学章程中明确规定学术委员会、学位评定委员会等学术组织在学科建设、学术发展、教学科研、师资队伍建设等领域发挥审议决策作用，从而维护学术活动的独立性。

 

　　3．构建事务决策机制，实现大学发展的科学民主管理民主管理是现代大学实现内部治理的有效途径，其意义在于架起决策与实施、权力机构与职工群众联系和沟通的桥梁。民主管理的主体是全体师生员工、各群体成员、民主管理机构，其目标是保证广大师生的民主权力，形成大学改革与发展的凝聚力和向心力。现阶段部分大学领导缺乏民主意识，习惯于自上而下的行政管理模式，导致教职工未将学校发展与自己切身利益紧密联系，致使大学长久发展缺乏原动力。

 

　　大学章程关于组织机构及其权责配置和师生权利的规定，集中体现着学校的民主管理思想。章程建设为社会价值诉求在大学决策权结构中得到有效表达提供制度性、程序性框架，通过多元权利主体参与及其协商合作机制，实现学校各项工作的科学化、法制化和规范化。首先，大学章程通过明确教代会的民主权力，保障教职工行使知情权、建议权、监督权，并通过构建监督机制，促使大学的教育资源配置和使用发挥最大效益。其次，大学章程在制度层面规范和引导学校群团组织为大学科学发展积极建言献策，营造出“学校发展为了全体成员，学校发展依靠全体师生，学校发展成果由全体师生共同享有”的民主氛围，维护发展好全体师生的根本利益。

 

　　4．固守学术至上机制，保障大学发挥文化创新职能充分发挥文化创造职能，创新知识、发展学术是大学内部治理的重要内容。大学是专门从事高深学问与专门知识的保存、传播、鉴别和探索的学术组织，学术性是大学区别于其他组织的根本属性。当前，大学在培养创新型人才、推进科技进步与创新、服务经济社会发展等方面作用显著，在推进创新型国家建设中发挥重要作用。大学章程强调大学的文化创新，约束相关主体立足于大学的学术本质开展工作，并将人才培养、科学研究和服务社会等基本职能最终逐步纳入大学文化创造的框架。大学文化创新的个性使得大学章程不仅是大学组织行动的模板和规则，更是一所大学自身特定的大学传统、大学气质与大学目标的结晶。大学章程作为历史的承载者，记录着大学在文化创新中的使命和经验教训，为大学不断面向未来进行更有效的文化创新提供指引。

 

　　5．遵循价值引导机制，彰显办学特色与促进精神传扬彰显办学特色是大学内部治理的重要抓手，促进精神传扬是大学内部治理的最终目标。大学的内涵发展诉求与竞争日益激烈的环境，需要大学正确把握办学特色的内涵和本质，坚持把特色发展作为立校之本。当前，国内大学发展的趋同化现象较为普遍，如在规模定位上存在越大越好倾向，在类型定位上重学术型轻应用型，在层次定位上存在盲目攀高倾向，在学科定位上存在盲目追求多学科发展的趋势。这些不良倾向将会严重消耗大学发展的内驱力，影响大学内涵发展进程。大学精神是大学发展中积淀的精髓和灵魂，它不仅制约一所大学教学和科研水平，更直接影响一所大学的办学质量和未来发展。时至今日，大学使命不仅满足于知识的传播、整理和保存，更加注重大学精神的传扬并以此引领社会文化的未来走向。大学章程通过确立学校走特色发展之路成为实现大学科学发展的决定因素，其建设过程不但能宏观系统体现办学理念和办学思路，为大学特色发展提供制度保证，而且本身也是大学把握和理解自身大学精神和文化的过程，能微观隐性地表达大学所追求的既遵循大学办学规律，又具有校本特质的办学价值、办学特色和办学目标。

 

　　三、大学章程对大学内部治理机制的完善思路

 

　　1．形成目标管理机制，明确大学内部治理内容建设大学章程必须恪守其宗旨，即作为大学治理的“宪章”，章程建设过程本身就是现代大学制度实践过程，应该成为大学内部治理的目标导向和行动纲领。通过大学章程建设，制定大学内部治理目标，可以保证大学内部治理的方向和效果。一是通过大学章程明确大学内部治理的价值导向。

 

　　大学章程的核心价值在于它是大学自治的保障书，以大学自治作为最根本的价值取向，要通过大学章程保障大学内部治理权力的来源和合法性，避免办学自主权被侵蚀和侵犯。二是通过大学章程进一步明确法律授权，厘定大学内部治理的范围和边界，消除模糊边界，要求大学法律关系主体深度自律，确保大学内部治理在制度框架内实施。三是以大学章程为治校总纲，从理念、原则、程序、机构设计、运行机制等方面来具体规定大学内部治理，从大学的办学者、管理者之间责权利的合理匹配来反映大学内部治理的内容。

 

　　2．健全成员激励机制，理顺大学内部治理结构大学内部治理是大学内部管理人员、教师和学生等多种主体运用多元化、民主化、平等化的管理方式参与的一个协调互动过程。“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”是中国特色现代大学制度内部治理的显著特征，大学章程通过规定大学内部权力组成及其结构，形成了“党委领导是核心，校长负责是关键，教授治学是基础，民主管理是途径”的内部治理模式。在大学内部权力运行框架内，要保证党委领导下的校长负责制的有效实施，这是党内民主集中制作用有效发挥的前提。大学章程作为基于权力和决策责任分工，以代表多方利益主体共同工作承诺的形式，在具体的制度设计中应该贯彻学术自由、教授治学的办学思想和原则，回答学术权力是否与行政权力相对分离、教授对学术问题是否有决定权等问题。而民主管理则强调所有师生都有参与大学内部事务管理的权利，是大学共同治理制度与民主管理模式形成与发展的重要环节。大学章程通过保障各方利益主体参与学校发展过程，促进党委、行政、学术及民主权力相辅相成，在不同领域和过程中发挥着协作、制约、统一的作用，激励他们在大学章程规定框架内理性追求权利，凝聚学校内涵发展智慧和力量。

 

　　3．建立组织约束机制，规约大学内部治理过程约束机制是大学为规范内部各利益主体行为，保障组织机构和各种权力有序运转而制定和执行的具有规范性要求、标准的规章制度。面向社会，依法自主办学，要求大学要有一套行之有效的自我约束、自我管理和监督机制，以保证实现科学和谐发展。大学章程是实现大学内部自治的保障法，通过权力系统内、不同管理层之间、内部利益集团之间的相互制衡，形成大学内部各种权力的自我约束，校院两级管理主体之间职能的相互作用，学术团体、工会组织和学生组织之间管理的相互影响。具体来说，通过大学章程建设确立责任约束机制，明确责任的承担者、内容及范围。其中的关键环节是要把学术权力和民主监督列为内部约束机制的核心内容，以知识的权威性和学科建设的规律性为依据制定规章制度，坚守大学的学术特性和大学发展的学术导向。同时，在高校行政法治的“正当法律程序”上，大学章程还是确保大学有序运行、保障权利的“程序法”，通过民主监督来抑制由于管理取向过强和科层制作用过度而造成的违规行为，强调大学内部治理过程中的主体平等、过程公开。

 

　　4．完善评价考核机制，提升大学内部治理绩效评价机制的建立和完善是大学实现自我约束、自我发展的制度保障。教学与科研是大学的中心工作，大学内部治理必须以提高教育教学质量为核心任务。大学章程应围绕提高质量的核心任务，明确评价原则和制度，规定学校对学科、专业、课程以及教学、科研质量进行评估、考核的基本规则，建立科学规范的质量评价机制。首先，要建立由政府、大学、社会多方组成的系统性的教育质量评价体系，引导各相关利益主体增强回应外部需要的能力，共同致力于高等教育质量的全面提升。其次，内部评价是指大学自己掌握主导权进行自我评价的行为，要引导大学加强自我评价建设，强化大学适应社会和创新能力的评价，使自我评价成为学校、教师和学生自我发展、自我完善的重要途径。再次，绩效反馈是绩效考核工作的最后一环，能否达到预期目标取决于绩效反馈的实施，因此，要建立教育质量年度报告发布制度，突出考核评价的反馈环节，强化过程评价与过程管理，以实现大学内部治理绩效的不断提升。

 

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