独立学院历经十余年进行高等教育办学机制创新探索，为经济社会发展培养了大批应用型人才，成为推动我国高等教育大众化的一个缩影。然而，规范办学与优化内部管理的吁求也日趋强烈。2008年，教育部颁布实施了《独立学院设置与管理办法》(以下简称《办法》)，其中对“独立学院如何实行董事会领导下的校长负责制”这一现实命题，做出了清晰的规定。引入并运用治理理论，是回答这一命题的切人点，在实践中，需要在健全和规范董事会制度、规范和落实“校长负责制”、建立和完善内部管理机制等方面进行积极的探索。

 

　　一、治理理论溯源及其在独立学院治理中运用治理的原意是控制、引导和操纵的行动，长期与“统治”一词交叉使用。现代意义的治理自20世纪90年代以来在政治、经济、社会发展等各个领域中被广泛地应用，尤其是在西方社会探索新的社会管理模式中，试图以治理的概念来区别传统的政府控制行为，致使其所涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，被重新注释并赋予丰富的内涵，产生了许多不同的治理理论。在众多治理概念中，比较有代表性的是全球治理委员会在1995年发表的《我们的全球伙伴关系》中的治理定义，即：治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这一界定指出了治理主体涵盖的多层面，同时强调了治理的过程是协调而非控制。我国学者俞可平认为，治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需求，治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。强调公民参与政府治理的重要性，体现了国家权力向社会回归的还政于民的思想。

 

　　从上述国内外学者对治理含义的界定来看，“治理”的实际含义与“统治”有很大的不同，它的特征表现在：首先，更加关注主体的多元化趋势，既涉及公共部门，也包括私人机构或个人，而不再仅仅是政府一个公共权力中心；其次，治理是一个过程，而不仅仅是一整套规则或一种活动，还可以包括各种符合相关团体或公众利益的非正式的制度安排；再次，治理过程的基础是协调，是政府、公众及相关的私人机构或民间组织通过合作、协商的方式进行管理，构建相互依存的治理体系，实现其目标。因此，治理理论有助于推动政府与公众的良性互动，为政府决策的合理化、科学化奠定广泛的群众基础。

 

　　治理理论在我国广泛应用于国有企业改革，也有些学者将其引入民办学校的治理中，用于解决民办学校发展中所面临的诸多问题。独立学院是普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校，是民办高等教育的重要组成部分。它通过利用社会资金来增加高等教育资源，是国有资产和民有资产在高教领域的有机结合；同时，引入民办机制有利于创新高等教育办学模式，是探索是我国高等教育新机制、新模式和新的管理体制的“改革试验田”。由于有政府以外的主体参与办学，不同的产权主体对独立学院的多元投资、互相融合形成了产权配置结构的多元化模式，因此，“独立学院与社会、市场、政府、申办者、投资者存在多重交叉关系”。在法人治理过程中，独立学院内部、外部各种权力关系的制衡错综复杂，涉及学院与举办者、投资者、社会、政府之间的博弈，同时也会影响到管理运行机制。可见，独立学院的诞生契合了治理理论的某些要义，以治理的理念实现对独立学院的管理比传统的管理方式更具有恰当性和合理性。

 

　　独立学院治理的内涵主要表现在以下方面：首先，独立学院的治理主体应由政府、举办高校、独立学院和社会投资方等多元主体构成，共享教育公共事务的权力，权力运行的向度不是过去那种单一的、自上而下的，而是双向或多向互动的。其次，在独立学院治理中，要特别强调多元主体之间的协作，以为社会提供优质高效的高等教育服务为主要目标，多元主体中的各个方面充分履行自己的职责，实现对高等教育公共事务的合作治理。再次，治理的过程要更加强调沟通与协调，在政府、举办高校、独立学院、投资方、教职工、学生等利益主体之间建立起有利于独立学院运行与发展的组织结构及相关的运行机制，通过这些组织结构和运行机制形成责、权、利划分明晰并相互制衡的一整套制度安排，以保证独立学院办学目标的实现。

 

　　二、独立学院内部治理结构分析与治理的概念一样，治理结构这一概念最早提出也是在企业界，主要是对企业如何实现其赢利目标这一问题的研究。但是高等学校与企业不同，它兼具公益性和经济性两个基本属性，公益性是其根本属性。民办学校在执行教育的公益性属性的同时，还具有企业的一些特性和本质，《办法》和《民办教育促进法》都规定了独立学院或民办学校“出资人可以从办学结余中取得合理回报”。获得一定的资金回报，有利于民办学校教育活动的继续开展，保证教育的公益性的实现。所以对民办高校的管理和监督与企业是不同的，需要有一系列的科学制度安排来实现其目标和理念，即治理结构，也就是大学的治理。独立学院的产权主体多元化决定其必须解决好所有权与管理权(或经营权)的相互制衡问题，以提高自身的办学效率，实现举办者和利益相关人的合法权益以及特定的公益性目标。因此，建设有效的内部治理机制对独立学院的健康发展至关重要。

 

　　《办法》规定，独立学院设立董事会，董事会是独立学院的领导机构。这是与公办高校党委领导下的校长负责制完全不同的一种治理机制。董事会是学院的最高决策机构，决定学院的重大事项，学院院长由举办高校推荐，董事会聘任，负责执行董事会决议、领导学校的教学和行政工作等。由于历时还不长，现有的独立学院董事会制度还存在着这样或那样的问题：第一，董事会设置缺乏或虚设。在一些由举办高校作为投资主体的独立学院，从创办起就沿用公办高校的办法来管理和运行独立学院，且较有成效，对建立董事会认识不足，并未建立董事会；或者建立了董事会，仅仅将其作为一个协调机构，不是真正意义上的董事会，形同虚设。第二，董事会权限越位或错位。一些独立学院董事会的组成人员不合理，主要由投资方人员组成，往往不按教育规律、而是用企业管理的办法来管理学校，董事会直接干涉学校的办学和日常工作；有的独立学院的财务控制在举办者法人手中，由于缺乏相关的监督机构和规章制度的保障，董事会任意抽调办学资金，以营利为目的，用于企业发展或投资于其他与办学不相关项目，严重损害了教育的公益性目标。

 

　　此外，行政系统不完善、民主参与(学术参与)不充分、监督机制不健全等也是独立学院内部治理中存在的问题，这些将会使正常的运行难以为继，影响长远发展。

 

　　三、独立学院内部治理路径选择《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出：“完善民办学校法人治理结构，民办学校依法设立理事会和董事会，保障校长依法行使职权，逐步推进监事制度。”指出了民办高校内部治理结构的三要素，即决策、管理与监督。董(理)事会是决策机构，校(院)长为首的校务委员会是管理执行机构，完善的内部管理机制则发挥监督的作用，三者相互协同，实现利益相关者的共同治理。要依据《办法》和《纲要》的要求，进一步完善独立学院的内部治理机制，发挥其民、独、优的优势，规范办学。

 

　　1．健全和规范董事会制度。独立学院董事会对学院的可持续发展至关重要，现代企业普遍采用的董事会制度为独立学院治理提供了经验支持。要借鉴和吸取现代企业及国内外教育机构董事会制度的成功经验，充分认识独立学院的特点，严格按照《办法》的要求，健全和完善独立学院董事会制度。首先，要形成有效制衡的董事会结构。遵照《办法》对董事会组成人员的相应规定，综合考虑董事会人员的结构，并进一步细化《办法》未涉及的参与人员的年龄结构、专业结构等条件，让教育专家、企业经理人、政府或知名人士等进入董事会，使董事会结构更加合理，形成对独立学院发展更有利的领导和管理能力，确保董事会决策的科学性和全面性。

 

　　其次，要实行董事会任期制。明确董事会成员的责、权、利，明确董事的任期，按照一定比例定期对董事进行更换，及时撤换未能尽职或给学校造成损失的董事，这样能够保证决策更加科学和民主，有利于维护独立学院的利益，扩大影响。

 

　　再次，要明确董事会的职能。独立学院董事会的职能主要是独立学院的重大决策和运营监督，一般不参与独立学院的具体管理。《办法》规定的具体内容包括：决定聘任与解聘院长、副院长；制定发展规划；制定和修改章程；审核预算、决算；决定经费筹措、接受捐赠；决定学院的合并、终止；决定其他重大事项；等等。最后，要健全董事会监督机制。针对许多独立学院董事会缺乏监督机制的问题，要设立监事会，明确并保证其履行职责，按照学校章程所赋予的监督权，监督董事会对学校办学经费的投入和重要事项的决策，以及院长执行决策的情况等，防止学院经营违法、违规或者是违背独立学院长远利益的行为发生。

 

　　此外，完善的董事会制度与社会文化背景、法制环境等也密切相关，要从独立学院经营实际出发，围绕治理效率这个核心不断加以改进、改善，使各种利益相关者的职责权限和相互关系都能清楚而明确，并自觉按照制度来执行，实现独立学院又好又快地健康发展。

 

　　2．规范和落实院长负责制。《办法》明确独立学院院长“由参与举办独立学院的普通高等学校优先推荐，理事会或者董事会聘任，并报审批机关核准”，“独立学院院长负责独立学院的教育教学和行政管理工作”。院长对外代表学院行使法人权利，对内全面负责学院的行政事务，对学院的各行政管理部门实施领导。规范和落实独立学院院长负责制，就是要最大限度地发挥院长的领导才能和管理才能，实现举办者的合法权益和独立学院的社会责任。首先，要实行院长遴选制度。目前，独立学院院长主要由举办高校在职人员或高校离退休人员担任，少数是投资方的人选担任，很少实行公开选聘；在深化高等教育体制改革进程中，民办高校灵活的办学体制为探索院长遴选制度、院长职业化提供了可能。要面向市场，选择那些既符合国家规定的任职要求，又具备多方才能、经过专门职业训练、得到教育市场认可的高级专业人才来担任院长，推进院长职业化，并建立院长任期制，确保其正确行使责权，使独立学院能够应对不断加剧的高等教育市场的竞争。其次，要探索董事会职能与院长权力之间有效的制衡。董事会是独立学院的决策机构，院长在董事会决议的框架下，具体负责教学、教师管理等工作，致力于独立学院总体目标的实现，对经营和管理绩效负责。一般来说，董事会有权决策但不直接干涉学院具体事务，院长主要对学院的具体事务进行管理，两者之间有一定的界限，而实践中这种界限很难明晰。在董事会和院长权力的基础上，赋予独立学院教学、科研等学术事务的决策权力，即学术权力，形成董事会、院长、学术委员会三权制衡的权力框架。再次，要完善院长工作的激励机制。研究表明激励是调动人的主观努力的有效制度安排，激励机制是解决委托人与代理人之间关系的动力问题。独立学院的办学成果主要体现在经营良好带来的办学规模扩大、办学质量提高、办学特色凸显、人才受到社会欢迎等方面，充分尊重和维护院长的权威、建立完善的薪酬激励机制，可以更好地发挥独立学院院长的领导智慧和管理能力，调动院长及管理者的主观能动性，这也应成为落实“校长负责制”的主要内容。

 

　　3．建立和完善内部管理机制。独立学院是依托举办高校的优质资源创建和发展起来的，它吸纳了举办高校在长期办学过程中积累下的成功经验，借鉴和移植其管理机制，得到迅速发展，获得了社会的认可度。随着独立学院日趋成熟和规范，必须构建能适应新形势发展的、能突出其民、独、优特点的内部管理体制。

 

　　(1)完善决策机制。决策机制关注的是决策权在学院内部各个利益相关者之间的分配格局。独立学院内部治理的权力体系是由董事会、监事会、院长及其下属的行政系统和学术系统所组成，分别就相关事务进行决策。依据治理理论，各权力主体之间的有效沟通和协调是科学决策的重要过程，要遵循教育发展和高校管理的规律，树立科学民主的决策理念，不断完善和拓展民主参与决策的渠道，建立规范的决策程序和议事制度，形成高效有序的议事体系和有效的决策反馈系统，以确保多元办学主体的利益得到体现，实现独立学院办学目标。

 

　　(2)完善执行机制。执行机制是实施决策方案、实现决策目标的保证。独立学院的执行机制主要涉及院长及其领导下的各职能部门、教学单位等管理机构的设置。要考虑独立学院资源条件与用人成本等具体情况，周密地界定和划分学院内各管理机构的职能，充分体现民办机制精干高效的特点，尽量减少工作层级，降低行政管理成本，做到职能相对独立，交叉重复少。教学单位可以根据学院发展的规模和教师数量，先粗后细，逐步完善；人员的安排应该根据工作的岗位要求、工作量的大小需求，尽可能地发挥每个人的最大效能。

 

　　(3)完善监督机制。监督保障体系是权力制衡的有力保证，是保证独立学院正常运行的重要机制。在独立学院的内部监督机制中，监督主体应由合作者和举办高校、独立学院监事会以及独立学院党组织组成。举办高校按照教育行政部门的要求对独立学院的教学和管理负责，对独立学院的领导班子组建、学科建设、师资队伍、人才培养、教学管理等进行全面的指导和把关；监事会一方面对投资者的投资到位情况进行监督，确保独立学院建立稳定的教学和管理秩序，另一方面对独立学院院长执行决策情况和内部运行进行监控和检查，确保学院规范发展；独立学院党组织在内部监督保障、权力制衡方面能够起到重大作用，其工作重点是把关定向和发挥监督作用，既要确保国家的政策法规在学院的实施和贯彻，保证学院具有正确的办学方向，又要配合学院行政协调合作各方之间的矛盾，督促合作各方严格按照《办法》精神执行，正确处理好办学与利益回报问题，确保独立学院可持续发展。

 

　　综上所述，独立学院内部治理路径的选择涉及政策、理论和实践等多层面，是一个不断探索的过程，不但需要独立学院自身的努力，而且对高等教育公共治理结构的完善，包括观念的更新、国家法律法规的完备、政府职能的转变等支撑条件有着内在的要求。

 

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