2009年3月人民银行和银监会联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，首次明确了“有条件的地方可以探索开办土地经营权抵押贷款”。

 

　　该政策的出台标志着土地承包经营抵押有了国家政策层面上的依据，在此前后，不少地方开始了农地抵押试点工作。由于土地承包经营权抵押尚处于政策层面，未上升到法律层面，试点过程面临诸多困难，亟需认真研究、总结。

 

　　一 各地土地承包经营权抵押的具体实践土地承包经营权抵押开始于贵州湄潭县土地金融公司，经宁夏同心示范引导，现已呈现农地融资面积扩大、农地规范层级提高的趋势。

 

　　(一) 各地的实践做法

 

　　1 湄潭县试点— — 土地金融公司1988年贵州湄潭县土地金融公司成立，后因亏损严重被并入湄潭县农村信用联社。其首创了以林地及地面附着物(不包括耕地)为担保办理农业贷款，具有示范意义。

 

　　2 佳木斯市试点— — “四荒”土地抵押 、2000年以来，佳木斯市农村信用社开始尝试荒山、荒沟、荒丘、荒滩土地使用权抵押贷款，但抵押物仅限于通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地承包经营权，不包括耕地、宅基地、自留山、自留地等集体所有的土地使用权。

 

　　3 江津试点— — 江津模式2005年国家开发银行重庆市分行推出“江津模式”，支持农业产业化发展。其做法是：江津市政府搭建融资平台，负责开发银行贷款的管理、企业信用信息的收集等；农民专业合作社改造为农民股份公司，承包农户和转承包者以户为单位将剩余承包年限内的土地承包经营权和附着物人股，但口粮田不入股；农民股份公司向国开行贷款，由绿丰农业担保公司以其资产为其提供担保，同时农民股份公司以其股权作为抵押向担保公司提供反担保。上述做法形式上规避了土地承包经营权不得抵押规定，但揭开这种股权抵押的“面纱”，实质仍是土地承包经营权抵押。

 

　　4 宁夏同心试点一-土地抵押协会2006年宁夏同心县农村信用社开始土地承包经营权抵押试点。其做法是：每一个村成立土地抵押协会，农户人会员的条件是以承包地入股；农户向信用社贷款时，先与协会和4名协会会员(内含1名常务会员)签订土地经营权抵押转让协议，再由协会作保向信用社贷款；农户逾期不能还款的，由土地抵押协会转让给有意偿还贷款的其他村民，一旦农户还清了贷款，即可赎回原承包地。宁夏同心通过土地抵押协会实现农地抵押权的处置、变现，不会改变土地集体所有权性质和土地用途，还保留了抵押人的赎回权。同心试点以保证、抵押联合担保的方式，解决了家庭经营持续发展的后续资金不足问题，增强抵押人守约意识和能力，降低了金融机构发放贷款的风险。

 

　　5 福建明溪试点— — 扶持农业大户从2007年开始福建明溪开展土地经营权贷款试点，其抵押人是土地流转中的承租方，承租方通过县土地流转服务中心从村集体或零散农户手中获取土地，并以租赁过来的土地承包经营权作为抵押物向农村信用社抵押贷款。据调查，该抵押贷款主要为农业大户服务，而明溪个体农户很少使用这种抵押贷款形式，而是更信赖贷款手续简便、经济的信用贷款、联保贷款和惠农一卡通。不过，土地承包经营权抵押对农户信用具有增级的作用，可以使其获得更高信用额度，因此明溪推出的土地经营权抵押贷款，是适合农业大户的贷款，为农村土地的规模化经营和农业产业化发展提供了契机。

 

　　信阳平桥试点— — 失地农户权益保障2008年以来信阳市平桥区进行了土地承包经营权抵押贷款尝试。其主要做法是：在区、各乡镇设立信用担保中心，对贷款农民进行信用、资产认证、评定，由信用担保中心为贷款农户提供担保；成立区、乡两级的物权交易中心，登记、发布物权交易信息、办理物权交易；将信用担保、物权交易、贷款办理集中在各乡镇的金融服务中心集中进行。对因抵押而失地的农民，规定给予城镇户口、优先安排就业、纳入社会保险统筹、安置廉租房等措施，维护失地农户的切身利益，解决失地农户的后顾之忧。l27 武汉试点一一农业规模经营近年来武汉市土地流转市场发展较快，截至2011年土地流转面积占全市家庭承包耕地总面积的比例已超过20 。为解决农业规模生产中存在的融资难问题，武汉市成立了武汉农村综合产权交易所，出台了《武汉农村产权登记托管管理办法(试行)》、《武汉市农村土地经营权评估办法(试行)》、《农村土地经营权抵押贷款管理办法(试行)》，并于2009年10月26日启动农村土地经营权抵押贷款试点，首批申请的3家农业企业以约2．70 km 农村土地经营权为抵押物，获得1 400万元银行贷款。

 

　　8 崇州试点～一融资机会平等按照土地经营人不同，崇州市将土地承包经营权抵押人分为农户、土地合作社、企业和规模经营业主。其中，农户必须持有崇州市国土部门颁发的《农村土地承包经营权证》以及与村集体缔结的《农村土地承包合同》；土地合作社是依据《农民专业合作社法》成立的互助性经济组织，合作社必须获得《农村土地经营权证》，凭经营权才能向银行申请贷款；企业和规模经营业主必须持有《农村土地经营权证》，且支付地租必须在1年以上。

 

　　(二) 对试点地区实践的评价1 合法性分析从合法性来讲，湄潭试点、佳木斯试点和宁夏同心试点都未超越现行法律的规定。其中，宁夏同心将林地抵押、四荒地抵押扩展到家庭土地承包经营权抵押是一大飞跃，但应该看到，宁夏试点名为土地承包经营权抵押，实为以土地流转收益权和地上附着物的抵押，以上述财产作抵押是不违反担保法和物权法规定的。而江津、明溪、平桥、武汉、崇州试点均突破现行担保法和物权法关于土地承包经营权不得抵押规定，为了避免土地承包经营权抵押无效情况的发生，放贷人往往采取变通方式，如将土地抵押和个人保证结合，或以担保公司(有的为物权担保中心)的担保取得贷款，以业主的土地承包经营权(或土地经营权)或个人信用向担保公司(物权担保中心)提供反担保。因此，这些抵押试点并未真正发挥土地承包经营权的抵押融资功能，而是增加了抵押人的融资成本，是“假抵押”，不是担保法意义上的抵押。纯粹意义上的土地承包经营权抵押是直接抵押，是“裸体”抵押，不是间接抵押或联合担保(抵押)。

 

　　2 经营模式分析从土地承包经营权抵押授信的对象来讲，江津试点、明溪试点、武汉试点、崇州试点均以农业大户、规模化经营业主为主要对象，具有明显的政策倾向性，体现出在经济发达或土地流转高频地区，政府促进土地规模化经营和农业产业化经营，实现农业发展、农民增收和农村富裕的迫切愿望，所以上述抵押试点对应于大农户、大农业。而宁夏同心和信阳平桥抵押试点，反映出经济落后、融资手段缺乏地区的一种制度安排，它给农户开启了一扇融资大门、是对以家庭经营为主的农村基本制度一种支持和鼓励，尽管相对于信用担保等方式，土地抵押有融资成本高、手续繁琐的缺点，但毕竟农户多了一个融资手段，它提高了农户的信用等级。因此，土地承包经营权抵押品种设计要兼顾到地区发展不平衡的实际，更要尊重农户在土地抵押中的自由选择权和决定权。

 

　　3 试点路径分析从早期的佳木斯市试点到江津试点再到宁夏同心试点，以土地承包经营权抵押是农户与金融组织博弈、自主协商的结果，这种制度变迁是一种自下而上的需求诱致性制度变迁。到后期，政府主动介入到土地流转和抵押市场，提供融资规则和监管保障，解决农地流转、抵押市场失灵问题，是政府主动作为的自上而下的强制性制度变迁。上述变动说明，土地承包经营权抵押已不仅仅是农户等经济主体的一种融资工具，更是地方政府主动介入到农村经济社会发展和农业现代化的一个抓-T-。

 

　　二 国内不同地区农地抵押制度的比较本文选取重庆、成都、辽宁、山东济宁、浙江湖州、江西万年、河南信阳等地的抵押制度为研究对象，从抵押标的、抵押登记、抵押处置等方面人手，探究这些制度在建构中的异同处，分析其存在原因和问题。

 

　　(一) 关于抵押标的土地承包经营权和农村土地经营权均能抵押重庆实行土地承包经营权证“一证”抵押制度①，不管是农户抵押还是为农村土地流转受让方提供抵押(受让方通过转包出租人股流转方式取得土地使用权无需办理使用权登记)，均是土地承包经营权抵押；成都实行《农村土地承包经营权证》、《农村土地经营权证》“双证”抵押。

 

　　上述规定主要基于对受让方取得经营权的性质认定不同而造成的，笔者赞成“一证”抵押制度，这是建立在剥离农村土地承包经营权不应具有的社会价值，还原其财产属性、经济价值的必然结果。从物权登记的角度来说，受让方以取得的土地承包经营权进行抵押的，应通过登记取得土地承包经营权证书后才能办理抵押，否则受让方不得以流人的土地抵押。

 

　　2 仅流转的土地经营权能抵押土地承包经营权抵押标的限定为经过土地流转之后取得的经营权上。如，河南信阳规定规模在3．33 hm 以上土地承包经营权可设定抵押③；湖州将土地经营规模限定在6666．7 m以上或基础设施投入10万元以上的高效农业项目；万年县将土地经营规模限定在至少3．33 hm以上，且只能是耕地④。上述规定将成一定规模的农地列为金融主要支持对象符合资本运作规律，因为规模经营的土地比小块土地具有更高的流动性和更大的资本价值，更易获得资本的青睐，但将农户的土地承包经营权排除在规定范围之外(湖州除外)，是缺乏法理依据和社会根基的，试问原权利不能抵押，何谈继承的权利抵押。

 

　　3 土地承包经营权抵押大致划分为三类，一是将抵押对象限定在农村居民取得的土地承包经营权，对流转取得的经营权抵押未规定，如，山东济宁；二是土地承包经营权抵押必须满足先决条件，如湖州的规定土地先期投入必须在1O万元以上⑤；三是土地承包经营权抵押限于种、养殖业等特定农业，如辽宁省农村信用社的规定⑥。上述规定限制了土地承包经营权的流动性、投资性和融资功能，实质否定了土地承包经营权的价值功能。

 

　　(二) 关于抵押人一是承包方农户或规模经营业主，如成都的规定；二是规模经营户，如江西万年的规定；三是农户，如济宁的规定。笔者认为，成都的规定具有推广意义，一方面没有对抵押人的融资能力进行限制，农户、规模经营户都可以抵押，体现出融资机会的公平性；另一方面，又指明了政策大力扶持的对象— — 规模经营户，引导支持规模经营业主发展成为农业生产中的主导力量。

 

　　(三) 关于抵押权人重庆、四川、浙江、山东等地的抵押规则，都将抵押权人设定为银行业金融机构，可见这种制度设计具有迎合商业金融运行规则的特点。有资料表明，在日本、台湾、韩国，商业金融根本进不了农村，而是农会、农协的天下，是熟人社会的金融。因此，对我国农村土地抵押制度设计  不能机械照搬商业金融模式。

 

　　(四) 关于价值评估土地承包经营权价值评估大致有两种形式：一是当事人协商确定，适用于小额贷款情形；二是由中介机构评估确定，适用于较大金额贷款或有争议的情况。无论是专业评估还是当事人协商确定，土地承包经营权价值评估，一方面以土地上的收益物(或将来的收益物)价值和土地流转的为评估的基本依据；另一方面又要兼顾到失地农民的后续保障，不能一次性支付货币资金了事。实践中针对低估土地承包经营权抵押价值的情况，有必要设定最低的土地流转价格保护制度，如成都市规定抵押物的价值不得低于区(市)县政府公布的同期、同地区、同类型农村土地承包经营权基准价格，就值得借鉴。

 

　　(五) 关于抵押登记试点地区对土地承包经营权抵押的设立、变更和注销均实行登记生效主义，即不经登记不发生效力，符合我国物权法确定的物权公示基本原则。对登记内容，成都、重庆要求比较严格，如成都规定办理土地承包经营权抵押登记时除提供抵押登记申请书等资料外，还需要提交农村土地承包经营权价值证明材料。严格的登记旨在保证交易安全，却对交易效率估计不足。

 

　　因此，应合理确定抵押权变动时需要登记的资料。此外，考虑到农村土地流转的复杂性，登记机关对登记资料的审查，应实行书面审查和必要的实地核实相结合的原则，而不能仅规定登记机关形式审查职责。

 

　　(六) 关于抵押权实现方式1 成都方式成都方式包括协商、收购、仲裁和诉讼，特别之处在于“收购”。所谓收购，即由当地集体经济组织或农村产权抵押融资风险基金按基准价格收购农村土地承包经营权(农村土地经营权)。以村集体经济组织为流转对象，符合我国农村土地基本制度，但该实现方式受制于集体经济组织经济实力；以农村产权抵押融资风险基金作为流转对象，有助于解决抵押权实现难问题，由于农村产权抵押融资风险基金主要出资人是国家，因此抵押权实现意味着国家最终成为农村土地流转的当事人，这与我国现行的农村基本经济制度相悖。成都方式还规定了优先权制度，即抵押人在处置抵押的农村土地承包经营权(农村土地经营权)时，原承包方农户、所在集体经济组织成员有优先购买权，上述规定值得肯定，进一步维护了我国农村土地产权制度，但如何保障优先权、实现优先权，值得进一步探讨。

 

　　2 大足方式大足县土地承包经营权抵押实现方式包括协商、诉讼和流转，其特色在于流转。《大足县农村土地承包经营权抵押及处置办法》规定，进行抵押贷款农户、土地流转经营大户到期的确没有能力偿还的，经贷款银行、金融办确认后，贷款银行、金融办出具相关手续，经土地登记机构同意，贷款银行按照协议对贷款户的土地承包经营权流转，土地流转方式只能采取转包和出租的方式进行，且抵押权人流转贷款农户土地经营权的期限以收益达到贷款农户所贷的金额为准。上述规定符合我国土地经营权流转制度的规定要求，但将金融办确认、登记机构同意作为抵押权实现的条件，则是对交易安全担心有余，而对交易效率重视不足。

 

　　3 湖州方式湖州方式规定了五种，即转让、变更、变现、诉讼和其他合法形式，其中转让、变更方式值得关注。所谓转让，是依法通过交易市场将抵押物进入流转市场，通过获取转让收益清偿贷款本息①。由于转让这一行为，会导致农户永久性的失去承包土地，剥夺了农户对集体土地进行再次承包的期待权，还否定了统分结合的农村集体经济经营体制。。 ，因此，以转让方式实现抵押权应予以禁止。所谓变更，是将抵押物进人流通市场，在符合土地管制和不改变集体土地所有权的前提下，由新的土地经营人经营土地并履行还款义务。因此，当债务人逾期未履行债务，贷款人可与债务人协商以抵押的农村土地承包经营权再流转所得价款受偿，即以出租、转包的方式实现抵押权，该种方式坚持了我国农村以家庭承包为基础的双层经营体制，是值得提倡的抵押权实现方式。

 

　　三 农村土地承包经营权抵押实践的评价

 

　　(一) 试点经验具有开创性与初步性各地顺应我国农村产权融资发展新形势，积极探索土地承包经营权流转抵押规律，对完善农村基本经济制度、推进农村金融创新、促进农业经营现代化具有重要的突破意义和实践价值。但由于层级所限，试点地区只能从本地区、本部门角度去探索农地抵押规律，未能站在实现我国农业现代化的高度去进行制度创新，一些困扰农地产权融资的根本性问题未得到解决，诸如农地产权的类型和权利边界，农地承包权与集体经济组织成员权、经营权的关系，农地流转中各种利益关系的调整、城乡两个土地市场的统一问题以及对耕地保护、粮食安全、农村基本经营制度坚持与发展和对失地农户的权益保障等问题。这些问题亟需从国家层面上加以解决，在具体做法上可遵循先规范后试点先易后难的原则进行。

 

　　(二) 试点制度仍停留在地方政策层面，未上升为法律各地通过制度创新为土地承包经营权抵押明确路径和保障，为试点奠定了制度保障。但土地承包经营权抵押作为一项民事基本制度，从规范层次来看，仅通过部门文件、地方政策加以规定，其立法层次低，法律效力不高。因为土地承包经营权抵押作为一项物权制度，既不能由当事人约定，也不能通过行政手段或其他非立法手段创设。从规范的稳定性看，抵押制度以政策文件形式表现具有随形势改变而变化的特点，以政策性文件构建的土地权利义务关系不具有稳定性，而土地权利义务关系的稳定是土地当事人进行长期投资、交易重要因素。因此，适时建立我国农村土地产权抵押法律制度才是必由之路。

 

　　(三) 试点地区是在遵循商业性金融运作特点基础上进行的土地抵押制度设计和实践总的来看，参与农村土地承包经营权抵押融资试点金融机构主要为农村信用社、农业银行等商业性金融，对土地流转抵押制度设计主要考虑如何获得商业性金融的支持、保障商业性金融的权益，对政策性金融、农村合作金融、民间金融、互助金融如何介入农村土地流转抵押市场考虑不足。考虑到我国农村土地经营制度和农业生产的特殊性，未来我国农村金融制度应建立以合作性金融、民间金融和政策性金融为基础，以商业性金融为补充的农村金融体系。

 

　　本文是由学术期刊吧整理发布的经济论文，感谢你的阅读！